本刊记者 高妍蕊
新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）日前正式公布，将于2021年9月1日起施行。这是自1998年颁布《土地管理法实施条例》以来的第三次修订，是保障2019年新修订的《土地管理法》顺利实施的重要法律武器。
《条例》以维护农民切身利益为核心，在新《土地管理法》基础上，对土地征收程序、集体经营性建设用地入市交易规则、耕地保护补偿、宅基地管理等方面进行了全面细化。对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家试图就新政策、新亮点展开深入解读和探讨。
落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度
作为一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济发展、社会安全的国家大法，新《土地管理法》自2020年1月实施以来，为保护耕地、维护农民土地权益、保障城镇化顺利推进发挥了重要作用。《条例》作为与新《土地管理法》相配套的行政法规，就社会关切的重点政策和热点问题做了具体细化。
中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室主任、研究员郜亮亮表示，《条例》的出台较好回应了我国社会经济发展的时代需要，并在国土空间规划、耕地保护、宅基地管理、集体经营性建设用地入市等重点和热点问题上对新《土地管理法》进行了细化， 明确了制度边界和执行范围。
在国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员王瑞民看来， 《条例》是在全面总结土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验的基础上修订的，吸纳了真实世界中部分合理的政策诉求。《条例》在耕地特殊保护（严格控制耕地转为林地、草地等非耕地）、建立保护耕地补偿制度（“谁保护、谁受益”）、明确集体经营性建设用地入市交易规则、保障农民宅基地权益（将宅基地管理单列一节）、临时用地管理等方面都回应了现实关切。
“ 《土地管理法》对耕地“非农化”始终是严格管制、一以贯之的。”王瑞民说。耕地保护事关国家粮食安全，我国实行最严格的耕地保护制度，严守耕地保护红线，严格控制耕地“非农化”是我国耕地保护的重要政策。新修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》依然将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点。“《条例》全面落实了严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，这也是对新《土地管理法》将原来“ 基本农田” 全部修改为“ 永久基本农田” 的制度细化。”中国社会科学院农村发展研究所土地经济研究室助理研究员王宾说。
王瑞民表示，本次《条例》修订有所不同的是进一步强化了土地用途管制，对农用地之间的用途转变也做出限制，对耕地实施特殊保护，防止耕地“非粮化”，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。同时还规定，按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。从而进一步拓展了土地用途管制的范围。
《条例》在要求严格保护耕地的同时，还明确了其责任主体。自然资源部法规司司长魏莉华介绍， 新的《土地管理法实施条例》在总结多年来党中央、国务院关于强化耕地保护责任主体制度实施经验的基础上，首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，规定： 省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。
对于需要将耕地转为非耕地的，提出加大耕地保护补偿力度的要求。魏莉华表示，《条例》在总结全国部分地方实施耕地保护补偿制度成功经验的基础上， 对建立耕地保护补偿制度做出明确规定：国家建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿制度具体办法和实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。同时，积极推进中央和地方各级涉农资金整合。
郜亮亮说，“《条例》还提出县级人民政府应当按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。鼓励社会主体依法参与土地整理。国家对耕地实行特殊保护，建立耕地保护补偿制度。”
明确土地征收程序，重点保障村民宅基地需求
新时期，土地征收制度的规范性和法治化水平是新《土地管理法》修订的重点问题之一，是体现国家治理体系和治理能力现代化水平的重要内容。除了针对耕地“非农化”、“非粮化”问题，《条例》对“合村并居”中违背农民意愿、土地征收等突出问题给予了进一步回应。
王瑞民介绍，针对“合村并居”中出现的违背农民意愿等突出问题，《条例》作出了四个禁止性规定：禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。王宾强调，《条例》还进一步明确了宅基地申请、审核批准程序，要求地方政府依法安排建设用地指标，合理保障农村村民宅基地需求。
同时，《条例》明确了土地征收流程的各环节。王宾表示， 土地征收的流程包含征地前期工作和后期申请。前期工作涵盖征收土地预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案、征地补偿安置公告、签订征地补偿安置协议。后期申请指县级以上地方人民政府完成条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请。然后发布征收土地公报，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。
王瑞民认为，其中有三大亮点：一是细化土地征收程序，增加征收土地预公告制度，明确预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容；二是规范征收补偿，地方政府相关补偿未足额到位的，不得批准征收土地；三是强化风险管控，将征地可能引起的社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据。
集体建设用地入市制度更加细化
当前农村土地制度的改革是我国土地改革的关键问题，尤其是集体建设用地入市问题更是关系到土地供应格局的变化。例如，此前北京就农村“三块地”改革展开试点，其中已有多处集体建设用地挂牌出让，从入市的方式到收益的分配再到对整个城市土地市场及房地产市场的影响等方面，集体经营性建设用地入市的改革取得了哪些进展？
王宾表示，长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等， 这是城乡融合发展的一大障碍。新《土地管理法》实施后， 农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价。特别是《条例》对如何入市进行了细化：明确了国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。同时， 规定了土地“入市”需编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案；土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费；“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。这必将为乡村振兴注入强大动力，也将在我国建立城乡统一的建设用地市场上走出坚实一步。
王瑞民告诉本刊记者，“ 目前，集体建设用地能够以出让、出租等方式进入工业、商业用途，也可以进入共有产权房、保障性租赁住房等政策性住房的土地供应体系，但是依然不被允许进入商品住宅用地市场。”
他认为，就已经推进的集体土地入市而言，迈出的步伐并不算大。第一，仅允许进行工业开发的集体经营性建设用地入市，难以与区域竞争格局下地方政府廉价甚至负地价出让的工业用地形成有效竞争，原土地权利人潜在的收益也非常有限。第二，集体土地建设租赁房试点中，由于集体土地无法抵押，租赁租房租约太短（最长20 年），导致运营的企业无法融资， 加上租赁住房缺乏针对性的设计标准，选址偏僻、市政配套建设跟不上等诸多掣肘， 导致利益平衡难、试点进展缓慢，难以形成租赁住宅市场的有效供应，对于解决当前的大城市住房突出问题、抑制房价泡沫作用甚微。
以集体土地建设租赁住房试点城市北京为例，2015年2月25日， 十二届全国人大常委会第十三次会议审议国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定（草案）》的议案，标志着“三块地”改革试点进入实质性实施阶段。以大兴区为例，2015年12月11日首次出让了西红门镇集体经营性建设用地使用权。其开发模式可以概况为政企合作，一次授权，全权委托，直接由合作企业进行配套建设。王宾说，“这一试点以镇为基本实施单元，在镇域范围内实行土地统筹规划、入市统筹推进、利益统筹分配。而‘联营公司’的创建， 提升了入市主体组织化程度，建立起了现代企业治理结构，有效破解了因村级组织化程度不高而引发的‘主体缺位、管理不善’ 问题，进一步降低了集体土地交易成本。”
与此同时，专家们普遍认为以集体土地建设租赁住房试点还存在一些问题亟待完善。王瑞民说，“ 目前选址多位于较为偏远、周边配套设施不足的地方， 集体租赁住房建设企业的市政配套压力大，但由于位置偏租赁前景并不被看好。”在王宾看来， 一是集体经营性建设用地入市的存量范围限制，可能弱化了改革效果。据原国土资源部数据，农村集体经营性建设用地存量约占集体建设用地的10%左右，在中西部比较偏远的农村，可能仅为5%或者更低。二是，地方政府对农村集体经营性建设用地入市的积极性不高。由于目前集体经营性建设用地入市在上位法中未有细则指引，地方不敢贸然行事， 由此造成地方主动改革的动力不足。三是，市场对集体经营性建设用地入市认可度不高。同价容易，同权难，入市土地的抵押贷款难问题在试点地区均存在，目前能够做抵押融资的基本为各地方的农商行，国有银行参与积极性不高。
王瑞民表示，总体来看，集体建设用地进入市场本质上即是对农民土地权利觉醒、土地财政的净收益不断收窄的回应。考虑到土地市场的区域差异，除少数特大城市外，垄断非农建设用地市场不再能够获取超额“利润”，放权于集体建设用地所有权人，将有效地降低部分地区土地财政收支倒挂的压力，但短期内会带来土地出让总收入的下降。
他认为，眼光如能放长远， 集体土地所有权人通过出让、出租等多元方式供应非农建设用地的方式，将降低土地使用权人的用地成本，尤其是商业用地不再需要一次性缴纳高额土地出让金，实体经济的土地要素成本大大降低， 而土地所有权人也可以获得长期的稳定收益，城市存量建设用地市场与集体建设用地市场的土地要素价格最终将实现渐进式并轨，土地要素的市场化将释放出巨大的增长活力。
切实维护农民利益，在不断发展中逐步完善
我国是传统农业大国的事实仍然没有改变，土地依旧是农民赖以生存的基础。解决好土地问题， 事关亿万农民的切身利益和国家长治久安，是提升福祉水平和改善生活品质的重要保障。新《土地管理法》以及这次《土地管理法实施条例》修改的最大的亮点就是保护农民的利益，增加农民收入，更好地为乡村振兴战略、城镇化发展保驾护航。
“《条例》的出台，在确保农民土地权益、增加农民收入等方面做足了‘加法’，充分体现了习近平总书记提出的‘江山就是人民，人民就是江山’的人民观，为全面实施乡村振兴战略和不断满足人民日益增长的美好生活需要奠定了坚实基础。”王宾如是说。
王瑞民认为，《条例》对农民切身利益的保护主要体现在四个方面的制度：建立耕地保护补偿制度，合理补偿与激励；保障农民的宅基地权益，作出四个限制性规定；规范征收补偿制度、提高了农民在土地征收中的议价权；明确集体建设用地入市规则。
“这一系列制度和规定更加充分尊重了农民的主体地位和保障了农民的合法权益，同时也有效增加了农民的财产性收入。”王宾说。
任何政策的落实都需要经历实践认识，再实践再认识的过程。《条例》适应了当前我国农业农村工作的现实需要，符合现阶段我国农业生产力的发展规律，对于促进农业高质量发展，稳定农村安定团结局面，提高农民收入具有时代价值和现实意义。但这并不意味着我国土地管理制度“定稿”，而要在不断发展中逐渐完善。对此，专家们对于当前存在的问题及未来进一步的完善提出了意见和建议。
王瑞民提出，《条例》在保障粮食安全战略，特别是防止耕地非粮化方面着墨不少。但在农用地转用、城市建设用地利用方面的细则还有待进一步明确。如，《土地管理法》中将“成片开发”纳入公共利益需要，又特别要求成片开发必须符合“国务院自然资源主管部门规定的标准”。这实际上是要求包括《条例》在内的行政法规和部门规章中明确成片开发应遵循的规范。可能是由于尚未形成共识的原因，引发社会广泛关切的“成片开发”的标准与应遵循的规范，并未出现在修订后的《条例》中。
未来对于新《土地管理法实施条例》的实施和落地，郜亮亮表示，首先，加大宣传和培训力度。新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》涉及面广、政策性强，与农民利益密切相关。要积极宣传引导、层层落实，特别是加大自然资源系统、农业农村系统工作人员的培训力度，确保依据新法所制定的各项制度理解透彻，保障新法所确立的各项改革落到实处。要充分利用广播、电视、微信、手机报等新媒体，采取更加通俗易懂、群众喜闻乐见的方式，加大全社会宣传力度，营造浓厚氛围，让农民真正理解新法的内容。
其次，加快完善配套法规体系。新《土地管理法》和新《土地管理法实施条例》以上位法的形式对土地征收、宅基地管理、集体经营性建设用地入市等内容做出了明确界定，为进一步开展相关工作提出了制度框架。但更为细化的各项改革实施条例和管理办法仍未出台，对于推进各项工作提出了新的挑战，国家要在顶层设计上做好安排，各级政府也应该尽快出台适宜地区实际的法规体系，以保障新法的落地实施。
此外，王瑞民强调，我国的城市发展已经从增量扩张向存量提质转变，通过城市更新向存量土地要发展成为当前阶段城市土地利用的重头戏，但《条例》在城市更新土地利用方面尚未进行更多回应。他建议，期待《条例》下一次修订时，进一步吸纳真实世界的合理的政策诉求，为提高城市存量土地利用效益提供制度保障。