本刊记者 高妍蕊
近日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），为加强基层治理体系和治理能力现代化建设明确了任务书、时间表和路线图。同时，从完善党全面领导基层治理制度、加强基层政权治理能力建设、健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设、加强组织保障等方面作出相关部署，对提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平提出具体要求。
基层治理是国家治理的基石， 党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题在基层。基层治理体系和治理能力现代化建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。如何解决基层治理“最后一公里”问题，增进人民福祉，构建共建共治共享基层治理的新格局？ 对此，《中国发展观察》杂志邀请相关专家展开了深入解读与探讨。
《意见》具有鲜明时代特征和重要战略意义
在我国实现第一个百年奋斗目标，并向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标迈进的重要历史时刻，《意见》的出台具有深刻的历史背景和时代特征。国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室副主任、研究员赵峥在接受《中国发展观察》记者采访时说，“《意见》的出台是时代所趋，应发展之变。”其时代背景主要体现在三个方面。一是自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央持续高度关注基层、重视基层治理。二是我国正处于重大经济社会转型阶段，科学技术飞速发展，生产方式深刻变革，人口快速老龄化，城镇化持续推进，流动人口规模依然庞大，社区形态持续分化，家庭结构日趋小型化，人们的利益诉求和价值观日益多元， 基层治理面临着一些新问题、新挑战，需要适应新形势、新目标要求，抓好基层治理现代化这项基础性工作，推进基层治理现代化。三是在此次艰辛的抗疫斗争过程中， 基层治理能够经受住严峻考验，基层防控和治理发挥了重要作用，积累了丰富经验，也暴露出了一些问题。《意见》的出台，为进一步强化基层建设、提升基层治理能力提供系统性政策支撑。
作为一部推进新时代基层治理现代化建设的纲领性文件和顶层设计，其重要地位及战略意义不言而喻。中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林表示，基层是与老百姓接触的第一班岗，是人民了解政策的重要窗口，也是政府体现为人民服务宗旨的最前沿。基层是人民群众与政府日常打交道的重要媒介，他们与老百姓的日常生活息息相关，是老百姓问题的接收者、解决者。赵峥介绍，《意见》紧密结合新时代发展特征，统筹考虑未来需要和短期需求、整体设计和重点突破，既明确了加强基层治理体系和治理能力现代化建设的任务书、时间表和路线图，也对基层治理的重点难点工作做出了安排部署，对于加强党对基层治理的全面领导， 完善基层治理体制机制，提高基层治理水平，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，巩固我国长治久安的基层基础，进一步将我国基层治理制度优势转化为治理效能，均具有十分重要的战略意义。
在国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所公共管理研究室副主任、副研究员王伟进看来， 其重要意义主要体现在：一是有利于巩固党的执政基础和维护国家政权安全。党的全面领导需要在基层体现，党的重大方针政策的有效执行和落实需要依靠基层。《意见》出台有利于全面加强党的领导，更好发挥基层党组织的战斗堡垒作用，不断巩固党的执政基础，夯实政权的基层基础，维护国家政权安全。二是有利于推进国家治理体系与治理能力现代化。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会就推进国家治理体系和治理能力现代化进行专题部署。党的十九届五中全会提出，到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与治理能力现代化需要推进基层治理体系和治理能力现代化。统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。三是有利于践行以人民为中心的发展思想。以“人民为中心”要更好体现在满足基层的各种社会需求上，搞好基层治理是助推城乡社区服务提升的重要途径。随着城镇化快速推进，人民对美好生活的向往越来越体现在社区层面。比如，希望社区提供更加便民的日常服务，提供专业和价格合理的社区托育和照护服务，开展更加丰富多样、富有人情味的活动，提供更加干净、整洁、安全、温馨的生活环境。
整体注重顶层设计，具体注重针对性和可操作性
“ 上面千条线， 下面一根针。”基层工作千头万绪、纷繁复杂，基层治理向来是国家治理的重点和难点。如何用“一根针”穿起“千条线”？在赵峥看来，加强基层治理体系和治理能力现代化建设，关键在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强党对基层治理的全面领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，切实提升基层治理能力。
对于加强基层治理体系和治理能力现代化建设，《意见》做出了哪些针对性安排和亮点部署？ “总的来看，《意见》整体上注重加强基层治理顶层设计，同时充分结合地方治理经验和人民群众现实需求，具有较强的针对性和可操作性。”赵峥说。
他进一步介绍，在治理领导方面，旗帜鲜明地指出党对基层治理的领导是新时代基层治理现代化建设的统领，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键；在治理理念方面，提出总结新冠肺炎疫情防控经验，全面推进全周期管理理念；在治理工具方面，提出加强基层智慧治理能力建设，做好规划建设、整合数据资源、拓展应用场景；在治理服务方面，提出提升基层服务水平，研究制定社区服务条例、编制城乡社区服务体系建设规划、完善支持社区服务业发展政策、推进社区服务标准化；在治理能力方面，明确提出向基层放权、赋能、减负，纠治困扰基层的形式主义问题，提出了未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担的制度等，都很务实且有针对性。
中央组织部、民政部负责人在新闻发布会上表示，《意见》围绕“打造人人参与、人人尽责、人人共享的基层治理共同体”的总体要求，对如何充分发挥基层党组织的领导作用、基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的积极作用，作出了系统部署。王伟进认为，第一，党委领导是我国社会治理工作体系的第一条，党对基层治理的全面领导充分体现了我国基层治理的制度特性和优势，《意见》就此提出了一系列针对性的举措。比如，针对基层党组织在基层治理中的软弱涣散问题，提出推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委” 班子成员交叉任职，把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程，这就将党的领导落实到更加稳定的组织和制度层面上。还比如， 针对社会参与不足的老大难问题， 提出党建带群建、统筹基层党组织和群团组织资源配置、培育扶持各类基层社会组织、推动区域化党建、推动党员干部向基层下沉等举措，进一步将当前各地基层治理中的成功实践转化成了制度。
第二，重点加强基层政权治理能力建设。针对条条块块在基层治理中的合力不够等问题，提出统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权， 县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理，纳入乡镇（街道）统一指挥协调，强化乡镇（街道）对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，这就使得基层政权在基层治理中的权责更为集中、统筹更加有力。为密切基层政权与群众关系， 提出增强乡镇（街道）为民服务能力，乡镇要做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作，街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。针对疫情中暴露出来的基层应急管理能力有待提升的问题，提出强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系，细化乡镇（街道）应急预案，建立统一指挥的应急管理队伍。针对社会心理问题日益增多，提出健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。
第三，健全基层群众自治制度。针对社区层面的各种社会矛盾纠纷，提出加强村（居）民委员会规范化建设，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理，规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序， 发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会。针对基层群众自治制度落实中出现的各种问题，提出健全村（居）民自治机制，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区） “两委”班子成员资格联审机制， 完善党务、村（居）务、财务公开制度，强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接。针对村（社区）责大权小等矛盾，提出增强村（社区）组织动员能力，在应急状态下由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，明确网格管理服务事项。针对日益增长的社区服务需求，提出推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作，完善支持社区服务业发展政策。
加强基层法治建设，补齐基层法治短板
一直以来，基层法治建设是我国法治建设和基层治理较为薄弱的环节，公共法律服务体系也比较欠缺，这其中有文化因素的影响，补齐基层治理中的法治短板是一项长期任务。对此，《意见》也对进一步推进基层治理法治建设作出部署。
中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷向本刊记者说，“基层治理法治建设是基层治理的重要依托和保障，也是法治中国建设的一项基础工程，要推动全面依法治国各项措施在城乡基层落地生根。”
李洪雷认为，推进基层治理法治建设，一是要切实加强法治宣传、教育和培训，大力提升基层党员、干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理， 增强基层干部群众遵法、学法、守法、用法的自觉性和主动性。王伟进表示，“在持续深入推进基层普法工作的同时，要重点加大基层干部依法行政和服务方面的培训力度， 引导领导干部带头学习和遵守宪法、村（居）委员会组织法、村规民约等规定。”
“还要加强基层行政执法人员法治培训，提升依法行政能力， 落实“谁执法谁普法”机制。要加大乡村（社区）普法力度，实施乡村（社区）“法律明白人”培养工程。因地制宜推广村民评理说事点、社区“法律之家”等做法， 打造基层普法和依法治理有效阵地。”李洪雷说。
二是完善基层公共法律服务体系。王伟进表示，要推动基层法律服务中心建设，推广普及基层法制主任、法制顾问等治理创新，完善基层公共法律服务。不断强化群众自治的法治意识，积极引导社区村（居）民走法律途径解决社区内的各种矛盾，不断增强其运用法治思维和法治方式开展工作的能力。李洪雷进一步建议，要充分发挥司法所统筹矛盾纠纷化解、法治宣传、基层法律服务、法律咨询等功能， 发挥律师、基层法律服务工作者的作用。要积极发展专职人民调解员队伍，增加有专业背景的人民调解员数量，规范发展基层法律服务工作者队伍。要完善和落实“一村（社区）一法律顾问”制度，加快推进村（居）法律顾问全覆盖。
三是充分发挥村规民约、居民公约的积极作用，推动基层社会成员自我约束、自我管理、自我规范。在李洪雷看来，应加强对社会规范制订和实施情况的监督，制订自律性社会规范的示范文本，使社会规范制订和实施符合法治原则和精神。乡镇（街道）要指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗，符合法治原则和精神。
赵峥补充建议，结合此次“战疫”实际，需要考虑进一步对《城市居民委员会组织法》进行修订， 研究出台街道办事处有关组织条例，就强化街道公共管理服务职责、科学设置社区规模、明确居委会应急管理职能、强化基层组织风险排查和应急处置能力等作出法律安排。同时，结合基层自治要求，应进一步依法厘清基层政府与群众自治组织权责边界，明确自治组织自治事项、协助政府事项、负面事项清单， 规范行政工作下沉到社区的流程。
多措并举，重点发力
“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。”《意见》对于基层治理体系现代化建设提出了明确具体的目标。为完成这一目标，未来我们还应重点从哪些方面发力和进一步完善？
“健全基层治理体系、推动基层治理现代化是一揽子工程，需要多措并举、重点发力。”王伟进说。盘和林认为，人民当家作主是我国最大的特点与优势，而这一点最现实的体现就是居（村）民自治机制，基层政府和组织的关键点就是要和人民群众站在一起，服务群众，永远不能脱离群众。
王伟进建议，首先要加强基层党组织的领导。在基层治理过程中，要全面贯彻党建引领作用，将基层治理摆到基层工作更加重要的位置，理顺党、政、社会各主体间关系，统筹各方力量，发挥党在协调各方利益、统筹各种资源方面的重要作用。其次，要不断创新基层自治组织形式。应充分认识多主体参与的重要性，扩大社会力量参与范围，形成一整套社会力量有序参与的体制机制，完善群众参与基层治理的制度化渠道，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。再次，注重发挥德治教化作用。深入挖掘和阐发中华优秀传统文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同、守法纪的时代价值，革除陈规陋习，使邻里文化、勤廉文化、书香文化、法治文化、家庭家教家风文化在基层治理中生根发芽，形成“知荣辱、睦邻里、懂感恩、尚法治”新风正气。
在赵峥看来，要重点从以下六方面具体发力：一是寓治理于服务。坚持以人民为中心的发展思想，及时、高效回应群众日益增长的美好生活需要，抓住群众最关心最直接最现实的利益问题，从源头夯实民生基础，在不断加大保障和改善民生福祉的过程中，扩大公共服务有效供给和优质供给，完善基层治理制度、机制、设施、队伍建设等，使人民群众获得感、幸福感、安全感更充实、更有保障、更可持续，切实做到居民有需求、基层有服务。
二是完善基层社会矛盾防范机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，从维护人民群众合法利益的角度出发，避免简单用行政手段解决各类矛盾，构建有序有效的基层矛盾预警机制、利益诉求表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，完善基层人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，畅通和规范群众诉求表达通道，从源头上防范和化解各类社会矛盾。
三是培育与壮大面向基层的社会力量。尽快出台《社会组织基本法》、《社会组织登记管理条例》，积极发展教育、科学、文化、卫生、体育、社会福利和居民生活等满足社会多样化需求的社会服务类社会组织，发展践行公益、协调利益、化解矛盾、促进和谐等为目标的志愿性、参与型社会组织。加强基层社会自发动员的政策支持，减少在参与渠道、环节方面的法外限制，拓宽社会组织参与基层治理与公共服务供给的渠道。加大资源投入，为社区社会组织、社区志愿服务组织提供活动场所、运营经费、管理培训等必要支持。建立健全社会组织工作人员、专业社会工作者、志愿服务者、公民个人等参与应急管理服务的社会保险、关心关爱、抚恤优待、表彰褒扬等制度。
四是提升基层治理智能化水平。善于运用智能治理思维把握基层社会运行规律、制定相应公共政策和优化配置治理资源，加快实现基层治理从经验治理向数据治理、从被动治理向主动治理转变。充分考虑新时期社会发展和基层治理需要，结合新型基础设施规划建设， 加强城乡基层末端感知系统建设， 完善“雪亮工程”、智慧公共数据平台、智能化公共卫生和应急管理等平台，丰富智能治理应用场景。同时，加强基层智能治理制度建设和网络社会治理，提升对网络新技术新应用的管理，完善网络违法犯罪防范和打击等联动机制。
五是提升基层应急治理能力。在认真总结各地新冠肺炎疫情基层防控特别是社区防控经验的基础上，坚持全周期管理理念，加强统一指挥、协同有力、平战结合、反应灵敏、上下联动的基层应急治理体系建设，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制。
六是鼓励微观实践和制度创新。坚持顶层设计和基层首创相结合，积极总结和梳理基层在推进政务服务、公共服务和社会治理等领域的基层治理改革创新案例，鼓励地方做好点上试验，强化面上推广，形成系统化的机制建设和应用示范，为国家探索基层治理现代化提供更多更好解决方案。
Visits: 13