本刊记者 高妍蕊
法治兴则国兴，法治强则国强。1月10日，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》（以下简称《规划》）。这是我国第一次以五年规划的形式提出法治建设纲要，成为法治中国建设的指导性文件。
从“ 法制”到“法治”，从“管理”到“治理”，党的十八大以来，我国法治建设不断开新局谋新篇。《规划》的出台对于统筹全面依法治国建设作出了哪些部署？ 突出了哪些亮点？当前面临哪些难点？未来的立法重点在哪里？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家进行了深入解读和探讨。
新时代全面推进依法治国
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治， 将全面依法治国纳入“四个全面” 战略布局，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，形成了习近平法治思想，开创了全面依法治国新局面，为在新的起点上建设法治中国奠定了坚实基础。
当今世界正面临百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，“十四五”开局之年，《规划》的出台对于我国社会主义现代化建设新征程具有怎样的重要意义？
中国社会科学院法学研究所副所长、研究员李洪雷说，“制定五年发展规划，是我国国家治理的一大特色，也是我们的一个成功经验。通过制定规划，可以明确事业发展的总体目标、主攻方向、重点任务和重要举措，体现战略性、全局性和前瞻性”。
他介绍，《规划》准确把握和深入贯彻习近平法治思想，是新中国成立以来第一个关于法治中国建设的专门规划，是新时代推进全面依法治国的纲领性文件，是“十四五”时期统筹推进法治中国建设的总蓝图、路线图、施工图， 对于更好发挥全面依法治国在“四个全面”战略布局中的基础性、保障性作用，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，更好地依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，加快实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的奋斗目标具有重大意义。
中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法学研究会理事兼副秘书长王雷表示，《规划》从法治中国建设的角度对国家治理和全面依法治国做了统筹规划、顶层设计。着力从法治中国建设角度，把《规划》中法治中国建设的总体目标和十九届五中全会公报提出的“十四五”时期经济社会发展主要目标特别是“社会主义民主法治更加健全”目标对照落实， 要把《规划》和2035年基本实现社会主义现代化远景目标特别是“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”目标对照落实。
在中央财经大学法学院副教授、数字经济与法治研究中心执行主任刘权看来，《规划》有利于完善中国特色社会主义法治体系，对法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系建设作了重大部署；有利于实现在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有助于加快实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的奋斗目标。
完善中国特色社会主义法治体系，加强重点领域立法
“立善法于天下，则天下治； 立善法于一国，则一国治。”《规划》指出，要坚持和完善中国特色社会主义法治体系。李洪雷说， “中国特色社会主义法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规制度体系。”习近平总书记指出，建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的“总抓手”。《规划》以中国特色社会主义法治体系“五大体系”为主体框架，围绕“五大体系”对法治建设各项工作作出具体部署安排，把中国特色社会主义法治体系的“总抓手”作用落细落实，突出了统筹性、全面性、保障性、创新性。
对于“五大体系建设”部署， 刘权进一步介绍，一是建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治；二是建设高效的法治实施体系，深入推进严格执法、公正司法、全民守法；三是建设严密的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督；四是建设有力的法治保障体系，筑牢法治中国建设的坚实后盾；五是建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党。
《规划》作为新时代推进全面依法治国的纲领性文件的出台，成为中国法治发展史上的里程碑，特点突出，亮点纷呈。刘权提出《规划》的四个“特别重视”：
一是特别重视立法质量和法典编纂。如《规划》提出，以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。二是特别重视监管改革和优化营商环境。如《规划》提出，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。持续营造法治化营商环境。三是特别重视法治监督。如《规划》提出，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。四是特别重视党内法规在依法治国中的作用。如《规划》提出， 健全党内法规备案审查制度，坚持有件必备、有备必审、有错必纠， 维护党内法规体系统一性和权威性。加强学习教育，把重要党内法规列为党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，列为党校（行政学院）、干部学院重要教学内容，列入法治宣传教育规划重要任务。
建设法治中国，必须加强和改进立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。王雷认为， 在全面深化改革的时代，《规划》提出的论断尤为重要：“坚持立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据，充分发挥立法的引领和推动作用。”在立法工作层面， 《规划》还特别强调了未来的立法重点，要完善立法工作格局，加强重要领域、新兴领域、涉外领域立法，健全立法工作机制，强化地方立法工作。刘权认为，应紧密结合互联网时代的新特点，加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板。同时，制定和修改法律法规，要着力解决违法成本过低、处罚力度不足问题。
李洪雷表示，《规划》紧密围绕“五位一体”总体布局，对政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等领域中的重点立法任务进行了明确，并围绕国家改革、发展、稳定中所面临的一些紧迫问题和任务部署了相关立法安排，对于更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用具有重要意义。
民法典作为新中国成立以来第一部以法典命名的法律，为其他领域立法法典化提供了很好的范例。王雷预测，在建设完备的法律规范体系过程中，未来将会有更多部门逐渐从单行法走向法典化，这是一个值得重视的立法发展趋势。
加强建设高效的法治实施体系
“法立于上则俗成于下。”良法只有得到善治，才能实现真正的法治。因此，法治实施体系是法治建设中的关键一环。当前，我国在法治实施体系建设方面还存在一些问题和难点。刘权认为，一是违法决策、不当决策、拖延决策时有发生；二是政府有时不当干预经济活动，破坏公平的市场竞争秩序；三是选择性执法、执法不作为、执法腐败现象不同程度地存在；四是基层执法人员、经费、资源、装备等较为薄弱；五是司法腐败现象也存在。
在李洪雷看来，近年来在我国的法治建设尤其是行政法治建设过程中，高度强调程序法治建设，这对于促进行政管理的规范化、制度化具有重要意义，但是实践中也出现了“认认真真走过场”的现象， 也即程序空转的问题。例如，法治政府建设中重大行政决策程序流于形式的问题较为突出。
他认为，程序空转、流于形式的本质是形式主义、官僚主义，严重影响法律权威，应当采取有效措施切实防范制度空转尤其是程序空转。因此，《规划》提出要建设高效的法治实施体系，深入推进严格执法、公正司法、全民守法。
对于如何进一步加强高效的法治实施体系建设，刘权表示，一是要严格落实重大行政决策程序制度，建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度；二是持续营造法治化营商环境，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为；三是加强和创新事中事后监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式；四是推动执法重心向市县两级政府下移；五是坚持和发展新时代“枫桥经验”；六是深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。
王雷强调，在建设高效的法治实施体系过程中，要特别注重基层治理、多元治理、协同共治，使得社会治理尤其是基层治理水平明显提高， 使得国家治理效能得到新提升。同时，要推动社会治理重心下沉，尤其是推动社会治理重心向基层下沉。
在他看来，社会治理不是简简单单等同于政府管理，治理强调主体多元化、工具多元化。治理的主体不限于国家，还涉及市场力量、社会组织、全体民众。在多元治理的大背景下，要探索有效协调不同主体共同参与治理，这将成为一个重要课题。