刘红岩
近年来，随着乡村振兴战略的提出，中央层面发布了一系列关于乡村治理的文件，对实现有效治理的治理机制创新、工作体系建设和治理绩效提升提出了新要求、新任务。为响应中央要求，地方层面纷纷开展了相关实践探索。这些实践中，有些取得了显著成效，丰富了有效治理的实现形式，形成了可供借鉴的有益经验，其中有些甚至被写入中央文件在全国推广学习。也有些因精细化的治理制度与治理有效性之间的张力愈益凸显，而与有效治理相去甚远。
同是旨向有效治理的制度机制探索，为什么有些实践带来治理绩效的提升，有些却因制度设计与乡村治理实际脱节或制度间缺乏内在协调性而陷入治理困境？成功探索的内在逻辑和运行规律是什么？本文以中央农办、农业农村部2019年评选出的20个乡村治理典型案例为对象，以社会参与为视角，剖析实践逻辑与机理，总结运行特征与规律，以期为新时代乡村治理的实践和理论创新提供参考。
乡村多元共治的典型案例与治理绩效
20个典型案例（见表1）普遍以某项改革为切入点，激发了村庄发展内生动力和活力，带来了乡村经济社会的全面发展。提升基层党组织领导力和组织力、增强村民自治活力、密切党群干群关系、保持乡村社会和谐稳定，是这些案例体现出的共同治理成效。在HTC、NHX、YSX、DYS、ZGX、YXQ、HZS、ZQC、NHQ等9个案例中，治理效果同时突出体现在提高了村庄公共产品和公共服务供给能力，如村庄基础设施、公共服务和社会保障水平大为改善，便民服务更加优质等。在LXZ、DYS、YXQ、NHQ、HYX等5个案例中， 促进村庄经济发展、并带来乡村全面振兴是其突出治理成效，如DYS 中，2018年村民人均收入同比增长38%；在YXQ中，2018年村集体收入和村民人均纯收入分别同比增加55.5%和23.2%。毫无疑问，作为可借鉴、可推广的成熟实践，这些案例的治理绩效是经得住推敲的。
乡村多元共治的内在逻辑与实践进路
从参与视角分析，多元共治实践的治理绩效内源于以下逻辑：在党的领导下，在民主决策、民主管理、民主监督的参与行为中，参与主体的广泛性、代表性，参与方式的可及性、便捷性，参与内容的层级性、程序性和规范性，提高了参与的有效性进而提升了治理效能。具体实践路径如下。
（一）创新参与平台，丰富参与方式
各地搭建具有多维立体交互特征的参与载体，畅通参与渠道， 丰富村民议事协商方式，提高了参与的可及性与便捷度。一是下移治理重心，缩短参与半径。DYS以自然村（湾）为主体组建村庄党支部或党小组，建立村庄理事会，协助村民小组开展群众自治活动，形成村委会、村庄理事会、农户三级治理平台。ZGX“村党组织—村落党小组—党员”“村委会—村落理事会—农户”两个三级架构融合运行，村落党小组和村落理事会成为党和政府与农民群众联系的桥梁纽带，群众参与治理更加方便。
二是织密治理网格，完善联系机制。NHQ构建行政村、村民小组、党小组三层党建网格，每名党员都有群众联系，每名群众都有党员联系。HSB划定代表服务网格， 以每名村民代表为原点，向外辐射所代表的农户形成网格，村民代表成为社情民意的情报员、评论员、广播员，形成了“网格化”常态化联系服务群众的制度。
三是优化参与制度，拓广参与通道。HZS做好“一村一法律顾问”制度，村法律顾问成为基层普法的宣讲员、依法自治的引导员、化解矛盾纠纷的调解员和社情民意的信息员。XSX构建“说、议、办、评”制度体系，拓宽说的渠道，创新说的形式，形成“网格说”“线上说”“现场说”等新形式。YXQ创设具有“指挥棒”和“风向标”功能的积分制，有效引导村民参与村庄事务。
四是打造多维立体平台，创新参与形式。LXZ在村民小组建立由党员、小组长等组成的党群圆桌会， 形成“1个党支部+1个党群圆桌会处事制度+社会力量”的“1+1+S” 同心圆模式。BSQ建立了以党建为引领、以移动互联网为载体、以村居党组织为核心、以城乡居民为主体、以有效凝聚精准服务为特点的智能化治理系统——“社区通”， 进一步连通了多元主体。ZQC培育社会组织，引进专业社工机构，提供参与议事平台，充分发挥其在公共事务和公益事业中的作用。
（二）建立主体选择机制，优化参与主体结构
各地拓宽参与主体来源，优化参与代表结构，不同利益群体的需求都得以表达。一是拓宽参与主体，增强参与的广泛性。TXS基于“一约两会三团”、三小组长、网格长等，ZGX民主推选村落“两长八员”，充分发挥各类能人的带动作用。BSQ“社区通”吸纳了大量“上班族”参与到社区治理，其中50岁以下群体占比达60%。XSX引导发动政法干警、新农人等参与“说”事， 2018年参与村民近4万人次。DYS村庄理事会凝聚了1.13万名农民党员、致富能手等各类人才，平均每村直接参与基层治理人数达到60。LXZ党群圆桌会会同新华网、浙江大学旅游研究所、罗溪外地商会同乡会等社会力量，推进党群一体。
二是设置选择程序，增强参与主体的代表性。HSB的村民代表推选条件综合考虑了村组巷道布局、姓氏家族、民族性别等因素，明确党员代表、人大代表、女性代表、少数民族代表比例，并设置了推选确认村民代表“户推、签字、公示、建档”四步流程，村民代表覆盖了不同利益群体。YJQ遵循单姓村“一房一理事”、多姓村“一姓一理事”原则，由村民民主协商产生其利益代表并形成理事会，理事会成员覆盖了村庄所有利益群体。
（三）深化村民自治，拓展参与内容
各地不断拓展参与内容，拓深参与层次，健全参与制度，致用之本的实质参与逐渐显现。
规范议事决策机制和监督程序，提高决策的科学性和公平性。各地建立程序化、规范化、制度化的议事决策链，从需求调研、议题选择，到商议决议决策方案、公布和告知决策结果，再到考核评价和利益协调的程序设置，有效回应了村民的利益诉求，保障了参与主体间的利益平衡与共享。一是完善决策程序，增强治理的回应性与公平性。BQS建立“提出议题—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估—建立公约”的议事协商操作链，对每件办结事项进行满意度测评，做到一事一评、即办即评。LXZ按照“群众提事—征求论事—圆桌议事—会议定事—集中办事—制度监事”的六步原则处理村民小组事务。BDQ全面推行“确定议题、审核批复、民主协商、表决通过、公开公示、组织实施”的“六步决策法”，同时抓程序规范、内容细化、预审把关。HSB按照“代表提出议案—民主议定议案—公布告知议案—组织实施议案—监督落实议案”的五步工作法，对村级重大决策进行集体决议，并形成文字记录、留下影像资料。特别是将民主议案结果、村委会议定的议题、初步解决方案及程序在村部、农户居住集中区和公共活动场所等公告5天以上，村民代表及时告知所代表农户，村务监督委员会对议案执行情况进行全程监督并将实施情况向村民代表会议报告，充分回应了村民参与实践，确保了决策的有效有序。
二是规范议事决策机制，增强决策的可接受性和治理效率。HYX 推行干部说法说政策、群众说事说心声、大事要事民主协商的“两说一商”工作机制，依托院落会、小组会、村民代表会、村民大会等， 对村里公共事务、复杂纠纷等广泛开展民主协商。XSX规范村党组织提议、两委联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议和群众评议流程“五议决策法”，推行包括干部集中议、民主决策议、分解流转议的村民“议”事制度，建立“议”的“直通车”，规范“议” 的程序，提升了“议”的质量。
参与民主管理，增强治理水平。各地完善相关制度，规范村干部和村民行为，增强治理能力。一是完善管理制度。ZGX出台村落公益事业议决建管办法、村落矛盾纠纷调处办法等10个工作规范，指导“幸福村落”创建工作有序推进。YSX帮助干部群众算清经济、土地、资源、安全、环境和祭祀“六笔账”，顺利推进殡葬改革。FXQ 抓宣传教育、政策规范、常态巡查等，引导村民制定红白喜事操办标准，移风易俗取得良好效果。HTC探索形成“村干部为民解忧服务到底、村民小组长驻守一线负责到底、骨干党员引领示范包干到底”的“三个到底”工作机制，合理解决村民诉求； 建立涵盖基层民主、为民服务、项目建设等的制度清单，规范重要事项准则。NHQ实施重要事权清单管理，明确各类组织人选、集体资产管理等10类重要事权。
二是完善村规民约。HZS借助村法律顾问修改完善村规民约，以法治推动自治工作开展。SYQ完善村规民约内容、建立执约机制、给予精神物质奖励，TXS综合运用物质奖惩、道德约束等手段，使村规民约落地生根。
完善民主监督，增强治理的权威性和公信力。各地通过村务公开、民主评议、定期报告等形式， 监督村干部和和村民委员会的工作，规范村级权力运行。一是扩展村务公开范围。HSB在各行政村统一设立了包括党务、村务、财务、回音壁等的村务公开栏，全面公开粮食直补、农村低保、征地补偿等关系群众切身利益的事项。BSQ专门开设了乡村振兴、乡愁乡音等板块，全透明公开财务收支、动迁房分配、村干部报酬等村务信息，群众与党和政府之间的互动沟通从单向、模糊转为多维、清晰。
二是健全监督评价机制。DYS 建立起组织、群众、纪律、法律“四位一体”监督机制。HSB加大乡镇对村级村民代表会议的工作指导和备案审查力度，村务监督委员会对村民代表会议议定事项、实施结果等进行全程监督。YXQ做到一事一记录，一月一审核，一季一公示，一年一核算，并通过村务公开接受村民监督。NHQ的“小微权力清单”，TCS的“清单+积分”制度，HTC建立村干部评价体系，均完善了村级权力监督机制。
（四）坚持党的领导，发挥基层党组织的核心领导作用
选优配强村级党组织干部，建强村级党组织。DYS以村庄为单位，采取单独建、联合建的方式组建村庄党支部或党小组，鼓励党员理事会会长与村庄党小组组长交叉任职，鼓励党员进入理事会。NHQ向下延伸构建党建网格，构建“村到组、组到户、户到人”三层党建网格，织密简便、务实、管用的组织体系。
开展价值观教育引导，培育文明新风。HYX推进“诚孝俭勤”和新民风建设，LXZ推行“党建+文艺惠民”，将社会主义核心价值观和古今家国故事融入到群众喜闻乐见的传统艺术演绎。
乡村多元共治的运行规律与发展趋向
（一）推进社会参与，是实现有效乡村治理的基本路径
20个案例中，创新创设参与方式，增强了参与的可及性和便捷性；拓宽参与范围，注重主体选择，确保参与主体的广泛性和利益相关者的代表性；参与内容的拓展，决策程序的规范和参与层级的延伸，效果评估的完善及其纠偏机制的形成，提高了参与结果可接受性及政策执行顺畅性，实现了有效参与，进而实现了有效乡村治理。
（二）提升参与方法和技术， 是影响有效参与和有效治理的重要变量
选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式、在多大程度上开展社会参与，是参与方法与技术问题，也是参与中的难题。就发展趋向看，参与方式由单维方式转向多维立体交互的平台和载体。乡村治理中常见的参与式预算、民主恳谈会、居民或村民代表会等具有显著的单维特征，而新近实践中以平台和载体形式出现的参与方式，交互融合了不同参与程度、参与目标、参与主动性等要素的参与途径，交互立体特征明显，能将不同利益相关者凝聚到同一平台上协商沟通， 满足了公众对于畅通可及参与方式的需求。参与主体由广泛性转向广泛性与代表性并重。参与主体维度上，影响治理效果的因素是其广泛性、代表性、参与能力等。要在治理效果和决策结果中体现公平，各利益相关方代表就要在决策过程中有所表达，即参与要有代表性。参与代表性并不必然带来相关利益的平衡，但没有参与代表性必定不会有相关利益的平衡。
当前乡村治理实践对广泛性和代表性的兼顾是一个较大进展。参与内容由民主选举深化为“四个民主”兼顾。村民自治框架包括“四个民主”，但实践中它更多体现为村民委员会选举的民主性，而民主决策、民主管理和民主监督尚缺乏有效机制，成为村民自治制度的诟病点。从民主选举的“单兵突进” 向“四个民主”并重的转变，是乡村治理实践的重大突破与进步。这些参与方法与技术，是走向有效乡村治理的重要路径。我们要重视这些发展趋向，着力于参与方法与技术提升，促进乡村善治及乡村治理体系和治理能力现代化的实现。
（三）培育参与理念，引导构建共建共治共享的乡村治理新格局
现代治理理念是治理现代化的重要前提，社会参与是决策科学化民主化的重要保障。但假参与、表面参与甚至排斥参与仍常见于现实决策和治理中。本文所涉案例践行了现代治理理念，不少地方还开始了参与文化的培育，将参与机制融入乡村治理的人文风气并形成了治理文化内核，这是一个巨大进步。坚持以现代治理理念武装自己，掌握现代治理技术和方法，不断提升治理素养和能力，支持和引导公众参与，是有效乡村治理的现实需求，是提升群众组织力的要求，也是以人民为中心的有力体现。
（四）始终坚持党的领导，确保乡村治理正确政治方向
坚持和强化党的领导，努力打造学习型、服务型、创新型基层党组织，团结动员群众，不断增强党的群众组织力，充分发挥好党组织在乡村治理创新中的核心领导作用。（本文受到国家社会科学基金一般项目“乡村振兴战略中自治、法治、德治相结合的基层治理创新内在逻辑与实现形式研究”（批准号： 19BGL210）的支持。文责自负）
作者单位：农业农村部管理干部学院
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