丁元竹 江汛清
前不久，中央组织部等七部门联合发文，要求引导高校毕业生到城乡社区就业，助力完善城乡社区治理体系，提升社区治理能力。引导高校毕业生到城乡社区就业，需要尽快完善各项配套政策，将其纳入统筹经济发展与生态环境保护、基础设施建设与人力资源配置、城市建设与乡村振兴、公共服务与社会治理等国家战略中。要长计划短安排，使有文化、有知识、德才兼备的高校毕业生成为我国基层建设和乡村振兴的生力军和社会主义现代化建设的重要力量。本文讲的城乡社区就业是指有偿的安置性就业。
除了引导高校毕业生到城乡社区进行有偿的安置性就业外， 推动青年服务也可以成为当前缓解就业压力的选项之一，本文将其称为无偿的为再就业做准备的青年服务。换句话说，青年服务是指应届高校毕业生和其他青年在一定时期内通过政府或由政府认可的组织、部门奉献自己的时间和精力，不索取报酬或只要很低补偿的服务活动，具体说来它具有下列特点：青年服务通过项目方式或通过组织提供服务，诸如通过政府部门、社区或社会团体等；它需要应届高校毕业生和青年人有实质性承诺；参与青年服务工作的高校毕业生把自己的时间、智慧贡献出来，用于生态环境保护、基础设施建设和社区发展； 服务有一定期限, 具有志愿服务性质，但不是偶尔的志愿服务活动；政府或有关部门对参与者给予最低货币补偿，仅限于生活，不属于有偿的安置就业服务，服务期满可以就业或继续升学。青年服务与就业的不同之处在于：前者的价值不完全通过货币价值体现，而是通过其他方式来计价，比如服务者获得自我满足、获得经验，在服务活动中建立社会联系等，这样，至少使那些暂时不能就业的学生不因居家滞留太久而与社会疏离，不造成专业生疏和脱离社会等现象。
充分认识组织高校毕业学生开展青年服务的重要意义
2020年疫情造成的应届毕业生就业消化可能需要几年时间， 或许会延伸到“十四五”规划中期， 对此要通盘考虑。尽管相当一部分应届毕业生家庭可以资助子女生活和支持其居家待业，但从社会发展，尤其从学生个人成长和社会资源有效利用考虑，及时把应届毕业生组织起来参与到经济社会建设中，事关未来，事关国家长治久安。
（一）缓解疫情造成前所未有的就业压力
2020年经济下行压力增大， 居民就业和收入受到不同程度影响。一是长时间社会疏离，居民消费不充分，多数企业开工不足， 新增订单减少。二是中小企业经营困难带来大量劳动力就业难，城镇失业率已达到6%。2020届874万高校毕业生面临企业招聘需求紧缩挑战。三是2020年财政增收压力增大，财政支出和收入之间有较大缺口。四是因居家办公和待业等情况，很多人薪资减少，我国首次出现改革开放以来居民可支配收入下降局面。
（二）为乡村振兴提供新生力量
乡村振兴是党的十九大报告提出的重要战略思想。乡村振兴需要年轻一代参与。不过，因实际情况不同，年轻一代参与的方式会不一样，需要具体分析。中国目前的村庄大致可以分为三种类型，第一类是城郊型农村，这样农村中的青壮年劳动力大部分在城市或郊区开发区就业，往返于城郊之间，农村中剩下的多是老年人，我国这样的村庄大约占10%，未来必将成为城市的一部分。这类村庄的基础设施建设、公共服务布局、基层治理安排另有特点，需要青年人的参与，也需要做出具体安排；第二类是边缘村庄，青壮年劳动力基本转移出来，大多是空壳村，老年人将来或迁移出去， 或者终老在村子，几十年后这样的村子将不复存在，我国这样的村子大约占60%。这类村子不需要全面考虑基本公共服务布局， 只需解决临时服务需求，这些服务要求安排一定数量的青年人参与其中，使其逐步顺利实现过渡；第三类是中心村，这类村子随着产业发展逐步聚集人口、服务设施，成为新的城镇中心，我国这类村子大约占30%。这类村子目前已经吸引大学生返乡，如果再安排一定数量的青年服务，会加速其城镇化建设进程和推动基层治理水平提升。例如，这几年合肥市率先在安徽启动村庄分类工作，包括集聚提升类3896个、搬迁撤并类7169个、城郊融合类729个、特色保护类95个、其他类5682个， 各项分类工作在2 0 1 9 年底已经基本完成，进入报批程序阶段， 2020年底将完成各类村庄的国土空间规划布局工作。随着这项工作的推进，大量基础设施建设、公共服务等领域需要各类专业人才，这将为应届高校毕业生就业和开展青年服务提供机会，要及早安排，未雨绸缪。
（三）满足城乡基层治理创新所需人才
把应届高校毕业生充实到社区服务企业、社区公共服务组织、社会组织，是新时代我国城乡社区治理体系和公共服务体系发展的需要。我国城乡社区公共服务和乡村振兴需要大量有文化、有知识、德才兼备的人才。习近平总书记指出：“ 治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层”。一是基层治理和基层服务是国家治理体系的基石和末梢。“治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣”。历史经验证明：治天下，不如安天下，安天下，不如天下安，要充分发挥青年在基层治理中的中坚作用。二是经历2020年抗击疫情，基层在应对突发事件中的基础性作用越来越凸显。抗击疫情中，北京、上海等城市的技术企业推出支持基层抗击疫情智慧治理和服务系统，大大提高了基层治理和服务水平， 未来基层智慧治理是发展方向，需要增强基层干部的治理水平和服务能力，这一方面要对基层干部加强培训，另一方面要引进新人，尤其是引进懂技术有文化的年轻人；广大青年志愿在抗击疫情斗争中，身先士卒，不分昼夜，通过服务社区、服务公共卫生机构，为抑制疫情做出了自己的应有贡献。三是从实地调研情况看，基层公共服务和社会治理需要加强人力配置，例如，一些地方的村级综合性文化服务中心缺乏真正的专业人员，且其中部分人员又经常被抽调从事其他工作，加上待遇不高、工作任务重，导致基层思想文化阵地作用不能有效发挥。
实施青年服务的可行性与现实性
（一）大学生志愿服务西部计划
21世纪初期开始，国家实施大学生西部志愿服务计划就带有青年服务的性质和特点。2 0 0 3 年，根据《国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作通知》和全国高校毕业生就业工作电视电话会议精神，由团中央和教育部组织实施大学生志愿服务西部计划。该项计划从2003年开始实施，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生或在读研究生，到西部地区的基层部门进行为期1-3年的志愿服务活动，服务领域覆盖教育、卫生、农技、扶贫等，服务地区多达22各省市自治区。财政部、人社部给予相关政策、资金支持。这项工作紧紧围绕党和国家大局工作、国家实施西部大开发战略，结合各地具体世纪， 充分考虑毕业大学生的个人愿望，组织项目实施，取得重要成效，既锻炼了年轻人，也推动了西部地区发展。实践证明，在当前开展一定程度的青年服务是完全可行的。
（二）乡村文化建设的积极探索
近年来，各地在乡村振兴中发挥志愿服务的作用也为青年服务提供了借鉴，说明开展青年服务在广袤的农村可以大有作为。在2020 年6月的实地调研中看到，安徽省潜山市的志愿服务在振兴乡村，提供优质公共文化服务，充实留守老人和留守儿童的精神文化生活中发挥了重要作用。一是在16个乡镇文化广播站和164个行政村建设农家书屋，配置适应老人和儿童需要的读物。二是在16个乡镇文化广播站和164个行政村设置1个以上的文化活动室，为老人和儿童参与社会生活搭建公共空间，老年人和儿童可以在其中看报、下棋、打球、跳舞，满足社会交流、交往、休闲需要，大大拓展了他们的社会空间，不因其留守而孤独。三是开展老人和儿童喜闻乐见的文体活动， 如黄梅戏、舞蹈小品等，组织为留守儿童服务的文艺汇演和体育赛事。在开展上述活动中，潜山市招募志愿者做文化辅导员，使各项活动得以开展， 志愿服务活动得到了广大居民的普遍认同。
青年服务的主要任务及服务领域
（一）主要任务
基于当前疫情面临的问题和疫情之后可能出现的情况，青年服务的主要任务是，一是提高人民士气。战胜疫情带来的冲击，需要采取经济措施，也需要鼓足人民的士气。提高全体人民的社会责任感在任何一个历史紧要关头都至关重要。信心比黄金更重要。二是通过青年服务项目把毕业后就业难的高校学生、返乡青年农民工、城市待业青年组织起来，参与乡村和城市基础设施建设、植树造林、社会治理和公共服务等，使他们参与集体活动和社会交往、交流活动，不因经济下行和就业难闲置家中，造成社会疏离，甚至带来社会问题，也为即将到来的经济快速发展周期夯实生态环境、公共设施、社会治理和公共服务基础。让青年人通过自己的服务践行“金山银山不如绿水青山” 的美好愿景，为步入社会主义现代化新阶段的中国创造更加美好的生态环境。
（二）服务领域
根据青年大学生和其他青年人的特点以及乡村发展需要，设计符合乡村振兴的服务项目，诸如维护社会治安、边远地区或城市周边地区的植树造林、社区绿化养护、农田水利工程、文化文艺、社区服务、基层治理等。具体说来，一是文化下乡，帮助农民改变传统的思想观念，适应新时代的发展要求。乡村振兴最大难点是改变乡村居民的传统观念。这些年来，国家在农村地区和贫困地区投入了大量资金，大部分地区接入互联网，乡村地区拥有比较完备的基础设施，互联网技术让人们之间的物理空间距离不再像以往那么遥远。这些地区储藏大量文旅、地方土特产资源，甚至包括非遗资源，却因当地居民“头脑里的距离”，使其远离全国和全球市场。解决好这个问题，需要技术和文化下乡，在乡村倡导新理念，普及新技术，让青年人在农村居民与国际国内市场之间搭起技术和文化桥梁。二是帮助留守老人，为留守老人提供日常生活服务。可由民政或共青团、妇联等部门组织牵头，建立起长期服务队伍，解决留守老人面临的种种生活困难。三是关心留守儿童。通过青年大学生的积极参与，建立关心“留守儿童”农村社区教育和监护体系，及时了解“留守儿童”的学习、生活、健康、安全和心理状态，建立“邻里互助”体系， 让留守儿童得到更多方面的照护，为他们的健康成长创造更好条件。四是依托乡村文明实践中心，加强乡村文化机构建设，补足乡村文化机构人才短板，充分发挥大学生在乡村文化建设中的骨干作用，建设一支“能创新、用得上、会干事”的乡村文化人才队伍。五是推动城市和乡村基础设施建设。乡村振兴中的“厕所革命”、生活污水治理、农药包装废弃物回收处置、农村饮水安全巩固提升工程、农村路网布局、农村文化、教育、卫生等领域需要大量专门人才，青年人在那里会大有作为。六是参与乡村治理。提升城乡基层组织的社会治理水平的核心是人，关键在体制机制。乡村治理组织、村级社区服务中心（站）需要专业人才，社会工作专业人才大有用武之地。
政策实施建议
（一）建议考虑部分新增财政赤字和抗疫特别国债用于青年服务项目
把青年服务项目纳入国家公共投资计划，作为公共服务项目，安排一定人员参与青年服务，扩大公共消费。现代政府的职能决定了政府通过扩大公共物品和公共服务支出增加公共消费，提供服务，配置物品，例如，开展社会基础设施建设、城市发展和规划、乡村振兴、生态环境保护等，进而扩大国内消费需求。国民收入分配过程中的消费和投资包含私人消费和公共消费、私人投资和公共投资。青年服务项目可以作为公共投资和公共消费的一部分，在国家的总盘子中予以考虑。当前，面对疫情冲击，确定公共消费和公共投资的比例不能仅仅依据经济学理论，而是要依据经济社会发展客观现实，在对客观现实进行深入的理论研究和实地分析基础上确定用于青年服务的公共投资比例。为减缓抗击疫情造成的经济下行压力，国家新增财政赤字和抗疫特别国债共2 万亿元资金直达市县， 支持地方落实帮助扶持那些因受疫情冲击最大的中小微企业、个体工商户和困难群众， 加强公共卫生等基础设施建设和用于抗疫相关支出等，建议从中拿出一部分设立青年服务项目，用于乡村振兴、城乡基础设施建设、生态环境保护等。
（二）完善青年服务实施政策
建立和完善青年服务项目需要一系列配套政策。一是青年服务应不少于6 个月， 具体安排视各地各部门及工作性质而定，把项目设计和实施权力下放给地方政府或其委托机构。青年服务要先从推动大学毕业后就业难的学生群体开始，逐步扩展到其他社会群体。二是政府对于参加青年服务的大学毕业学生给予一定生活补贴，保证其基本生活。可以考虑以各地最低生活保障线为标准，如果涉及在外地作业，应当包括交通和住宿，要特别强调青年服务的基本特性—— 给予少量补贴。政府负责购买参与青年服务项目人员的医疗保险和其他必要保险。三是组织青年服务项目的机构要为参与服务的大学生提供必要的培训。四是要处理好保就业与青年服务之间的关系， 青年服务不能挤占就业岗位；要采取措施避免个别地方和部门把青年服务当成廉价劳动力使用， 确保充分调动青年的积极性和创造性。五是建立青年服务激励机制，使服务提供者在服务活动中获得自我满足、生活经验、社会经历， 建立社会联系， 建议组织专门机构和专家设计相关服务项目，创造舆论氛围，使全社会尊重、认同和支持青年服务。六是建立青年服务基金， 基金由政府从公共消费等有关财政资金中专门划出，同时鼓励企业和社会赞助。
（三）建立协调机制和具体执行机构
建立和实施这样的青年服务项目是我国在新形势下的必要举措， 也是探索经济社会协调发展、社会创新的有益尝试，需要相应的组织实施机构。一是建议成立由中央文明办、国家发展改革委、农村农业部、人社部、教育部、民政部、水利部、交通运输部、文旅部、共青团中央参与的全国性青年服务协调机构，制定青年服务计划和组织指导实施工作。二是建议由共青团中央和教育部共同作为实施单位。三十年多来，共青团在组织各类志愿服务活动中发挥了突出作用，成功实施了“ 西部计划”“ 援外志愿者”等青年服务项目；教育部在统筹考虑高校应届毕业生流向的基础上，安排参与青年服务的人数和规模。中央文明办、国家发展改革委、农村农业部、人社部、教育部、民政部、水利部和交通运输部等在业务和项目建设上给予指导和监督，特别是在服务内容和重点领域上，帮助青年服务设计具体服务项目，推动群众积极参与，减轻和缓解就业压力。三是建议由中央文明办、国家发展改革委、农村农业部、住建部、人社部、教育部、生态环境部、文旅部、民政部、水利部、交通运输部、共青团中央等单位共同成立青年服务基金管理委员会来管理青年服务基金； 同时也鼓励建立其他基金， 包括鼓励现有基金会参与支持青年服务活动。四是青年服务项目设计和实施交由地方政府运作。地方政府根据本地城市发展、乡村振兴、生态环境保护等具体情况组织实施。实施过程中， 可考虑把有偿的安置性就业与无偿的为再就业做准备的青年服务有机结合起来， 统筹规划、协调行动、稳步推进。五是把青年服务项目纳入“十四五”国民经济和社会发展规划编制工作，从长计议，推动社会健康持续发展。
作者单位：中共中央党校（国家行政学院）督学组/中央团校党的群众工作教研部