本刊记者 马玉荣
近日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《意见》）发布。《中国发展观察》杂志就此专访了中国社会科学院经济研究所原所长张卓元。作为著名经济学家， 张卓元较早地提出了社会主义经济也是一种商品经济、在社会主义经济中应引入竞争机制、经济体制改革首先要按价值规律办事等观点。接受采访时，他回顾了社会主义市场经济体制发展的脉络，进而解读了《意见》的三个主要变化：一是强调要素的市场化配置，二是把收入分配制度改革、社会保障体系建设、公共卫生保障体系建设放在完善社会主义市场经济体制的框架内，三是强化法治保障。他强调， 面对新冠肺炎疫情后世界将出现的大变局、大调整，作为一个崛起中的大国，中国必须加快改革步伐， 以适应新形势的要求。
坚持社会主义市场经济体制的重点改革方向
中国发展观察：改革进入攻坚阶段，《意见》中的新提法有哪些？
张卓元：回顾社会主义市场经济体制的发展脉络，1992年初邓小平南方谈话为确立社会主义市场经济体制改革目标奠定了政治和理论基础，同年召开的十四大正式确定“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。从确定这一改革目标至今，已过28年。此后，1993年党的十四届三中全会发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。2013年党的十八届三中全会《决定》又进一步指出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。市场对资源的配置主要是通过价格、竞争等发挥作用来实现的。因此，要使市场在资源配置中起决定性作用，应充分发挥价格、竞争等机制在经济运行中的重要作用。
2017年10月，十九大报告提出坚持社会主义市场经济改革方向、加快完善社会主义市场经济体制， 明确经济体制改革的重点：一是完善产权制度；二是要素市场化配置，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。2019年10月，十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对加快完善社会主义市场经济体制做出了进一步部署。2020年4月9日，党中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，为要素的市场化配置单独出了一个文件。本次《意见》也是为了贯彻落实十九大和十九届四中全会的战略部署而提出来的。
《意见》很大篇幅是论述如何在新时代更好地坚持社会主义市场经济改革方向。我国社会主义市场经济体制整个框架基本上已经建立起来，但是还不够完善。针对新情况新问题，需要提出改革的新举措。当前推动高质量发展仍存在一些问题，例如，市场体系还不健全、市场发育还不充分、政府和市场的关系没有完全理顺，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。主要是针对这些问题， 《意见》提出了一些比较有针对性的改革举措。我们今天提出要建立高水平的社会主义市场经济体制， 正是为了适应当前经济高质量发展的需要，推动我国社会主义市场经济体制继续完善和发展，为高质量发展提供动力和保障。因此，这一次是起点站得比较高，目标也比较高，层次也比较高，所以提出要构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。
与十八届三中全会决定以及以前的其他文件比较，我认为《意见》有几个特点是比较明显的：一是突出强调要素的市场化配置，在要素的市场化配置里又比较强调要素价格市场化改革。二是过去一般把收入分配、社会保障等放在社会建设部分，没有放在经济体制改革部分，这次非常明确地把收入分配制度改革、社会保障体系建设、公共卫生保障体系强化放在完善社会主义市场经济体制里。三是在第八部分专门讲完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障，这也是比较新的。市场经济的法治化方面，过去的文件里没有这么突出， 而这次《意见》单独列一个部分讲法治保障。
构建更加完善的要素市场化配置体制
中国发展观察：价格是市场的“指挥棒”。如何健全主要由市场决定要素价格的机制，有效弥补市场失灵，最大限度减少政府对价格形成的不当干预？落实要素的市场化配置又面临什么样的挑战？
张卓元：40多年前，一些城市的改革开放是从物价改革开始的。价格形成机制改革是要素配置市场化改革的核心。我国经济体制改革一开始就是市场化取向改革，目前全国97%以上的产品和服务价格已由市场决定，但要素自由流动则存在诸多体制机制障碍。《意见》和《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》， 不仅为要素市场化配置改革确定了方向和原则，而且也将对推进要素市场制度建设，形成统一开放、竞争有序市场体系，加快完善社会主义市场经济体制产生深远影响。要素市场化配置改革涉及土地、劳动力、资本、技术、数据等要素，这些要素的市场化配置各有各的困难，但也正在努力朝市场化配置方向推进；这其中土地是唯一具有自然稀缺性和不可创造性的要素。
资本要素的市场化改革，完善多层次和对外开放的资本要素市场化改革，包括人民币资本项目的自由兑换，都需要积极稳妥推进。现在，中央支持上海国际金融中心建设，支持资本市场重大改革创新措施在上海先行先试。而在《全面推进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融开放与创新发展的若干措施》中，提出了11项进一步强化开放型经济制度创新和风险压力测试的具体措施；支持临港新片区拓展自由贸易账户功能，推进区内资本自由流入流出和自由兑换。但从现实情况看，在全国范围内实现人民币资本项目下的可自由兑换， 并非易事，还是需要逐步推进。
还有资本市场的注册制改革。十八届三中全会以后，这方面进展比较快。原来早就想推进股票发行注册制改革，一直受到很多股民的反对，主要是担心注册制改革以后股市可能往下跌。因此，有一段时间不太敢大力推进这方面改革。这两年在中央推动下，贯彻落实十八届三中全会关于注册制改革的有关要求和十九届四中全会完善资本市场基础制度建设的要求，按照全面推行注册制的基本定位，积极推进注册制改革。2019年12月新修订后的《中华人民共和国证券法》，总结了上海证券交易所设立科创板并试点注册制的经验，有助于注册制改革的快速推进。
关于劳动力市场化配置，其障碍主要是户籍制度的限制，导致劳动力的流动受到影响。现在这方面也在改进，除了极少数超大城市、特大城市之外，城镇户口全部放开，只要农民愿意，就可以取得城市户口。户籍制度放开了，对于劳动力的自由流动有好处。江西南昌近日发布《关于全面放开南昌市城镇落户限制的实施意见》，全面取消在该市城镇地域落户的参保年限、居住年限、学历要求等迁入条件限制，实行以群众申请为主、不附加其他条件、同户人员可以随迁的“零门槛”准入政策。大城市放开户籍限制是大势所趋。放开落户限制有利于吸引人才，尤其是消除了全家进城落户的限制后，有利于扩大内需。放开城市落户限制还有利于解决农民工进城后双重占地的问题，为土地制度（如宅基地）下一步改革提供契机。当然，个别的大城市像北京、上海等，要一下子全放开也做不到，估计还得一段时间。
比较难的是土地要素的市场化改革。2020年可能是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。新《土地管理法》从2020年元旦起正式实施，国务院3月发布《关于授权和委托用地审批权的决定》， 而在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，均提出土地要素市场化。以新《土地管理法》出台和要素市场化配置改革政策发布为标志，进一步打破土地要素配置局限。这次改革的核心是允许农村集体经营性建设用地直接入市和探索增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等跨省域交易。也有观点认为土地要素市场化配置改革的关键是要提升土地使用效率，包括充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策等，这些都应围绕提高土地使用效率展开。其实，这方面改革一直在往前走，例如，十八届三中全会决定中提出“建立城乡统一的建设用地市场”；2016年深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”；2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。《意见》要求落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地“三权分置” 制度。这样有利于土地的适度规模经营。农民的宅基地“三权分置” 地正在探索，集体土地入市，在集体土地上建房子，然后出租等等， 北京市等正在探索。这些都是探索土地要素价格的市场化，促进土地要素自由流动，以提高要素配置效率。这些改革可以说是基础性、关键性领域的改革。
如今把数据也列为生产要素， 它的市场化配置改革还是比较新的。数据要素的高效配置，是推动经济发展数字化、网络化、智能化的基础工程。目前，我国数据要素的市场化配置尚处于起步和发育阶段，配置规模还较小，成长速度慢，相关的体制机制建设也要加快推进。
中国发展观察：《意见》提出对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能。支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。请结合实际案例加以解释。
张卓元：探索国有股转化为优先股早在2013年就已经被提上日程。2013年，国务院发布了《关于开展优先股试点的指导意见》。2014年，证监会又制定发布了《优先股试点管理办法》，上市公司与新三板挂牌公司率先启动了优先股试点工作。办法明确，除办法规定的重大事项外，持有优先股的股东对于股东大会一般事项没有表决权，但其股份持有人优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产。2015年，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出，探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。《意见》再次明确提出这一问题，凸显出其在国企混改中的重要地位。
优先股这块属于资本的配置， 也属于要素改革。国有企业混合所有制改革，是现阶段深化国有企业改革的重要着力点。优先股是相对于普通股而言的，主要指在利润分红及剩余财产分配的权利方面，优先于普通股。但是优先股股东对公司事务无表决权。它主要是有固定分红，比如5%的收益。这次是提出充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资的企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能。原来我们有个设想， 一些竞争比较充分行业的国有企业可以卖给民营企业，或者与民营企业合并，国家持有优先股，优先股可以每年得到收益，但是把经营管理权交给民营企业。后来在实践中有些上市公司，特别是银行发行优先股（比如中国银行2018年10月发布公告拟在境内市场发行不超过人民币1000亿元优先股），来增加自己的资本金，有些国有资本包括机构投资者，把一部分钱购买优先股，不参与经营也没有投票权，但是有固定分红，一般有5%左右的收益率，实际上也不错。
健全体现效率、促进公平的收入分配制度
中国发展观察：如何健全体现效率、促进公平的收入分配制度？
张卓元：完善社会主义经济体制最大的难题可能是收入分配制度改革。党的十八大以来，国家从分配制度建设、就业、社会保障、打击非法收入等影响收入的多个方面入手，积极实行一系列增加居民收入以及缩小居民收入差距的政策举措。2013年国务院批转了国家发展改革委等部门制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，对收入分配制度改革的总体目标、路径和政策举措等作出了要求与部署。《意见》明确，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。十九届四中全会以来将“数据”作为新的生产要素纳入，则反映了随着经济活动数字化转型加快，数据对提高生产效率的作用凸显，我国的收入分配制度与时俱进地反映了经济发展的新变化和新要求。
目前收入分配的差距还很大。近日在官方记者会上，首次披露一份数据：中国有6亿人每个月的收入也就1000元。目前中国的总人口为14亿人，这6亿人占据了42.86%的人口比例。
中国收入分配研究院执行院长李实表示，一个人月收入1000元， 如果三口之家都有收入，那么一个家庭大概在3000元左右，这样收入结构的人群主要分布在农村。今年要解决绝对贫困问题，但相对贫困的人口还是占很大比重，这会影响我们扩大内需，影响消费拉动经济增长。
健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，开展新业态从业人员职业伤害保障试点等，可以在一定程度上缩小收入分配的差距，但是还不够。我觉得首先要将居民收入占比提高。去年我国人均GDP已达1万美元，大概是7万元人民币，但是当年人均可支配收入才3万元。人均可支配收入占人均GDP的比重太低了，只有40%多。一般成熟的市场经济国家都占60%甚至70%。今后我国调整经济结构，最重要的就是提高人均可支配收入占GDP的比重。与此同时，大大缩小居民收入差距，降低基尼系数，真正让老百姓共享改革发展成果。
针对当前收入分配领域的突出问题，《意见》提出了新举措。这几年中央一直在强调要提高居民收入占的比重，但是进展比较缓慢。要着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。收入分配结构的调整涉及人们的切身利益，有些既得利益群体对于动他们的奶酪极力阻挠和反抗，是一项难度很大的改革。还要完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，要通过再分配真正做到缩小而不是扩大居民收入差距（居民在资本市场炒股赚大钱不征所得税就会扩大居民收入差距）。
中国拥有全球规模最大、最具成长性的中等收入群体，国家统计局测算，2017年已经超过4亿人。中等收入群体是有测算标准的。中国典型的三口之家年收入在10 万元—50万元之间的，已经有4亿多人、约1.4亿个家庭有购车、购房、闲暇旅游的能力。所以，消费对我国经济持续平稳增长形成了有力支撑。除了这4亿多人外，还有占比很低的高收入者和占比很高的低收入者。要持续深化收入分配制度改革，不断提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，增强居民的消费能力，改善消费环境，提升产品质量，促进形成强大的国内市场，使我国的消费潜力得到进一步释放。
按照今年《政府工作报告》， 今年将安排1万亿元的特别国债。国务院总理李克强说，这些资金将主要用于保就业、保民生、保市场主体等工作，决不允许截留挪用。财政收入转移支付应该更多向社会保障、公共卫生等倾斜，中央这个政策是非常正确的。我觉得政府不一定要搞那么多建设项目，包括新基建等，民生项目的建设则应该搞得更多一点。新时代的改革，更多面对的是深层次体制机制问题，必须牢牢把握社会主要矛盾变化，以人民为中心，坚持问题导向，加强和改善制度供给，满足人民日益增长的美好生活需要。
市场经济是法治经济， 推进法治保障改革
中国发展观察：《意见》的一大亮点是强化法治保障。针对这一变化，您有什么看法？
张卓元：市场经济是法治经济，法治是社会主义市场经济的内在要求。例如修订中小企业促进法。新修订的《中华人民共和国中小企业促进法》（简称《中小企业促进法》）于2018年1月1日起施行。《中小企业促进法》的修订过程历时三年零八个月，第一章增加了坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障中小企业公平参与市场竞争等内容。原第二章的“资金支持”细分为“财税支持”和“融资促进”两章。增加了“权益保护” 和“监督检查”作为第八章和第九章。《中小企业促进法》内容更广泛，针对性和操作性更强了。
法治保障改革，对包括民营企业在内的涉经济类犯罪案件，不该封的账号、财产一律不能封，不该采取强制措施的一律不采取，发现问题的要敢于监督纠正。我认为这是对的。《意见》强调，完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度，从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护。保护私权也是民法典的一个重心，对扩大民间投资、鼓励外商投资有现实意义。尤其是在受到新冠肺炎疫情影响、中国经济下行压力加大的背景下，完善相关法律制度，加强私有产权保护，有助于民营企业家建立对未来的稳定预期。
中共中央、国务院2017年9月8日《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》中就强调，要营造依法保护企业家合法权益的法治环境，依法保护企业家财产权。保护私有产权，过去这方面做得不够。过去有时借故把民营企业的财产封存，打击民营企业的积极性，现在强调要依法保护私有产权。目前中国情况，解决就业问题的90%要靠民营企业。如果对民营经济私有财产保护不够，就会影响民营经济的发展，就业问题的解决也会受到影响。党和国家对鼓励、支持、引导民营经济发展的大政方针是明确的，今后关键是落实，不能只停留在纸面上，或者说一套做一套。
中国发展观察：据了解，近年来，全国法院系统涉及民营企业产权案件数量持续处于高位。2018年全国工商联曾对1万家民营企业进行问卷调查，发现在全部样本企业中至少8.67%的企业遭遇产权问题。如何看这次在保护民营经济产权方面的最新提法？又如何依法平等保护企业产权，为民营经济发展创造良好的司法环境？
张卓元：40多年来，中央接连出台重要文件，无疑是对民营企业的产权保护送上了定心丸。2004 年，私有财产权入宪。现行宪法规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2007年出台物权法，第一次以民事基本法的形式构建了产权制度的基本框架，民营企业的产权归属有了法律依据和制度安排。随后，党的十八届三中、四中、五中全会都反复强调要加强民营企业产权保护。2016年，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》出台。2017年，《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》出台。2019年12月《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》发布。
这次《意见》提出，要“健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权，依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的行为”，要“加快建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加强企业商业秘密保护，完善新领域新业态知识产权保护制度”，特别是在法治部分提出，要“从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护”，“强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判，完善涉及查封、扣押、冻结和处置公民财产行为的法律制度。健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制”。落实这些文件的精神，还有很多工作要做好、做细。
中国发展观察：市场经济法律制度要完善，有待完善的还有哪些？执法力度哪些需要加强？
张卓元：市场经济法律制度需要完善，比如《意见》专门提到垄断行业改革，应该说是一个亮点。《意见》强调深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化， 切实打破行政性垄断，防止市场垄断。这些说得很深刻很全面。
我参加过中央党代表大会的文件、中央关于经济体制改革文件的起草，过去有时讲垄断行业改革的时候，常会有人反对。有时文件写上去以后，到征求意见时，有的部门也会反对写垄断行业改革。但是从十八届三中全会开始已经明确了，垄断行业应该把自然垄断业务和竞争性业务分开，自然垄断业务要加强监管，而竞争性的业务要放开。十八届三中全会强调发展混合所有制经济，就是为垄断行业的竞争性业务的放开打开一条通路，即自然垄断行业把竞争性业务放开后，可以搞混合所有制改革，不要再把竞争性业务也当成垄断业务实际搞行政垄断。行政垄断不利于资源的优化配置，还会把部门利益放在社会利益之上。
自然垄断行业改革是深化国企改革的攻坚战。对电力、油气管网、铁路、邮政等，允许适度准入放松和价格竞争，有利于资源的优化配置。垄断行业都是国有企业， 推进垄断行业改革，就等于深化国有企业改革。
自然垄断业务，一家经营比多家竞争要好，因为自然垄断主要是指以输送网络系统的存在为基础的。像国家电网，不能说搞几个大电网竞争，那是市场失灵的部分， 多家竞争反而浪费资源。但是垄断部门有很多属于竞争性业务，比如三大石油公司的加油站完全是竞争性业务，不是垄断性业务，应该放开竞争。修建铁路的干线，当然属于自然垄断的业务，但是客车运营则属于竞争性业务。自然垄断行业改革，就是要把自然垄断业务和竞争性业务分开，竞争性业务应该放开竞争。
另外，国家发改委已对《中央定价目录》（2015年版）进行了修订，修订后的定价项目缩减近30%，自2020年5月1日起施行。修订后的《中央定价目录》主要包括输配电、油气管道运输、基础交通运输、重大水利工程供水、重要邮政服务、重要专业服务、特殊药品及血液等7类16项，保留的政府定价项目主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。这也说明自然垄断行业的市场化改革，是往前推动了。
中国发展观察：国家发展改革委、商务部近日发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单） （2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》。如何看待市场准入负面清单制度在打造市场化、法治化、国际化营商环境中的作用？
张卓元：2013年十八届三中全会决定提出，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，并在上海自贸区等试验。今年《政府工作报告》提出，要积极利用外资，大幅缩减外资准入负面清单，出台跨境服务贸易负面清单。2020年版外资准入负面清单在2019年版基础上进一步缩短了清单长度，其中，全国外资准入负面清单条目由40条减至33条，自贸试验区由37条减至30条。《中华人民共和国外商投资法实施条例》也于2020年1月1日起施行。中国的负面清单制度日趋完善，这有利于统一的国内大市场的形成，也是营造公开透明可预期的法治化营商环境的客观需要，有利于更好地吸收外资，扩大对外开放。