程国强
保障重要农产品有效供给，是 “三农”工作的头等大事，是治国 理政的根本任务。粮食稳产保供， 是稳经济、稳全局的压舱石，生猪 等“菜篮子”产品保供稳价，是稳 社会、稳民心的基本盘。确保粮 食、生猪等重要农产品生产稳定、 有效供给，这在国内经济下行压力 加大、国际局势风云变幻的复杂局 面下，尤其是在当前防控新型冠状 病毒疫情的紧要关头，具有更加重 要而特殊的意义。究竟应该如何将 重要农产品供给保障的基础筑牢、 成效到位?我们认为，在进一步抓 好文件落实、强化政策实施的同 时，要注重促进机制转变，建立确 保重要农产品有效供给的新范式。
要深入贯彻落实中央一 号文件精神
深入贯彻落实今年中央一号 文件关于保障重要农产品有效供 给的要求，必须在今年的三农政 策安排和工作部署中，坚持防控 疫情、稳产保供“两手抓、两手 都要硬”，着力夯实重要农产品 稳产保供基础。
第一，粮食生产，要夯实基 础，突出“稳”字。要根据6.5亿吨 的粮食产能基础，切实稳住今年的 粮食种植面积、稳定粮食产量，为 粮食保供筑牢基础。一要强化粮食 安全省长负责制考核，进一步增强 地方政府保障粮食安全的责任意识 和大局意识;加大对产粮大县的奖励和支持力度，夯实地方重农抓粮 的积极性和责任心。二要深入推进 农产品收储制度改革，探索实施更 加有效、合规的补贴措施，进一步 完善农业支持政策体系，保障农民 种粮基本收益，保护好农民种粮务 农积极性。三要增加今年高标准农 田建设等农业基础设施项目安排， 促进增强农业抗灾水平、提高粮食 综合生产能力。四要深入推进农业 供给侧结构性改革，促进农业高质 量发展，提高粮食质量和品质。
第二，菜篮子产品，要严抓 落实，突出“实”字。一要严格抓 好两个落实，促进恢复生猪生产。 一方面，要严格落实各级政府的责 任，尤其要压实“菜篮子”市长负 责制，抓好非洲猪瘟防控，多措并 举恢复生猪生产。另一方面，要落 实政策，推动已经出台的扶持政策 落实落地，尤其要注重充分发挥市 场配置资源的决定性作用，使这轮 超级猪周期，引导生猪产业转变发 展方式，促进转型升级。二要顺应 食品供需结构变化趋势，大力发展 禽肉、牛羊肉、水产品等生产，促 进调优畜牧养殖结构。三要突出抓 好“菜篮子”工程，进一步完善相 关政策措施，按照保供稳价新形势 新要求，促进菜篮子产品生产结构 升级、体系优化。
第三，农产品市场供应，要确 保稳定有序，突出“畅通”。目前 我国粮食等重要农产品库存充裕， 总体供给充足，能够满足老百姓正 常生活需要。在当前防控疫情的关键时期，农产品市场供应要突出抓 好三个“畅通”，即信息畅通、运 输畅通和物流畅通。进一步加强市 场监测预警，完善应急调控体系， 确保农产品流通有序、供应充足、 价格基本稳定。与此同时，要进一 步抓好农产品产销衔接、供需平 衡，充分发挥新型流通业态和“互 联网+”优势，加快构建农产品现代 市场流通体系，促进农产品出村进 城，实现优质农产品产得好、销得 出、卖好价。
目前重要农产品供给保 障的短板与不足
在抓好贯彻落实中央一号文 件、夯实重要农产品稳产保供基础 的同时，还必须深刻认识到，我国 已经进入必须直面各类自然风险、 社会风险以及新兴风险的新阶段。 尤其是这次突发的新冠肺炎疫情， 更是充分暴露出我国在重大疫情防 控、公共卫生、应急管理和社会治 理等方面的短板和不足，是对我国 治理体系和治理能力的一次大考。
到目前为止，这次疫情在总体 上对农产品供给的影响相对有限， 但不容忽视。如疫情暴发后，部分 地方为切断疫病传播，实施严格交 通封锁，关停集贸市场和超市，导 致部分主产区农产品运销受阻，交 易中断，滞销严重。特别是当季果 蔬产品受冲击最为突出，由于需求 骤减、跨区运输受阻，产品线上线 下销售断崖式下降，损失巨大;与此相反的是，部分疫情较为严重的地区，则出现短时间集中抢购、断档脱销问题，部分销区农产品市场价格大幅上涨。又如，一些地方为防控疫情，强制性采取封村断路、推迟复工、暂停活禽交易、关闭屠宰场等措施，导致畜禽饲料断供、仔畜雏禽无处可卖、出栏畜禽无法屠宰，畜禽生产经营几近中断， 对肉类供给的影响在今年后期或将逐步显现。特别是，这次突发疫情令生猪产业雪上加霜，有可能推延“非洲猪瘟”冲击后生猪的产能恢复。需要高度重视的是，若疫情在3—4月甚至到5—6月不能得到有效防控，且对防控方式不作有效调整，有可能会影响到各地农业春耕夏种，届时将对粮食供给、食品价格产生重要影响，进而对宏观经济形成严重冲击。
显然，这次疫情也暴露出现行农产品供给保障机制和调控体系的不足，主要表现在以下几个方面：
第一，农产品保供调控与应急管理协同性亟待加强。这次出现的一些地方农产品生产运输销售受阻、养殖企业饲料供应短缺，部分居民生活必需品断档脱销等问题， 实质上暴露出我国应急管理中农产品保供调控不完善的问题。特别是疫情暴发后，有关部门才把粮油、蔬菜、肉蛋奶、水产品等农产品纳入疫情防控期间生活必需品保障范围，对农产品及农用物资交通、运输、物流、市场等发布实施临时性管理措施。这突出地反映在应急管理中，农产品保供作为应对突发事件的关键支撑，其定位不够清晰、边界比较模糊，缺乏有效应对措施，应急主体各自为政、碎片化应对问题严重，缺乏统一指挥、协同管理的顶层设计与制度安排。
第二，农产品保供调控存在一定局限性。一方面，存在重生产、轻流通倾向，农产品全产业链一体化保供调控机制尚待加强。如农产品保供的生产性政策指向明确、体系完善，对稳定粮食等重要农产品生产的成效显著。但相对而言，同样作为保供重要支撑的仓储、物流、加工、购销、调运配送等环节，则相对薄弱，常态运行与应急保障机制设计不足，关键时期有可能成为应急保供的瓶颈。另一方面，也存在部门分治、行业分割问题，各部门、各层级在农产品保供中的职能定位、管理边界与协调机制，有待完善和优化，在一定程度上影响农产品保供调控效能。
第三，农产品保供范式需要转变。粮食等重要农产品的保供稳价，一方面，要做好常态调控，既不能“谷贱伤农”，又要防止“米贵伤民”；另一方面，也要做好应急管理，为应对突发事件提供基础支撑。目前我国采取的是以供给管理为主的保供范式，对确保粮食安全和重要农产品有效供给发挥了重要作用。特别是，中央高度重视重要农产品供给保障，每年发布的中央一号文件，将其作为“三农” 工作的头等大事，要求各地坚持不懈抓紧抓好，并制定了“粮食省长负责制”“菜篮子市长负责制”等管理规则。但是，由于中央一号文件等政策文件，是中央对各地“三农”工作的要求和指导意见，除了“永久基本农田”红线等具有立法约束的政策外，不同地区、不同层级对文件的要求上和政策，在理解和贯彻落实上或多或少会存在一定差异，责任落实也有可能逐级弱化，因此，农产品保供成效也各有不同。值得高度警惕的是，近几年部分地区在粮食连续增产之后，一定程度上出现忽视农业、放松粮食生产的苗头；有的地方为了生态环保，搞“无猪县”“无猪市”，等等。这些行为与做法，与保障国家粮食安全、实现重要农产品有效供给的目标背道而驰，已直接危及农产品保供基础，隐患和风险正在累积。而现有的供给管理机制显然难以从根本上纠正这些问题。
抓紧建立重要农产品供给保障新范式
在当前和今后一个时期推进社会主义现代化强国建设的征程中， 面对百年未有之大变局的各种风险和挑战，要从保障国家安全、维护国家长治久安的高度，进一步认识确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，在保持经济持续健康发展和社会大局稳定、应对突发事件的极端重要性。要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，推进重要农产品供给保障从目前的供给管理，向风险治理的新范式转变。
所谓农产品供给保障风险治理范式，指按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，全面落实总体国家安全观，把重要农产品供给保障，纳入国家社会安全风险治理体系，建立重要农产品供给保障的风险研判、监测预警、宏观调控和应急管理机制，全面提升重要农产品供给保障的宏观调控水平和风险治理能力。重点要把握以下几个关键：
第一，全面落实总体国家安全观，构建重要农产品供给保障风险治理体系。一是，加强从农产品生产到消费全程供给保障风险源调查研判，建立动态监测、实时预警机制，完善和优化宏观调控，把农产品保供风险化解在源头、防控在前端。二是，建立农产品保供风险治理责任机制，压实各级保供主体的责任。三是，处理好农产品保供风险治理的常态与应急、政府与市场、中央与地方、生产者与消费者、国内与国际、当前与长远等关系，建立和完善统一高效、协调有力的农产品供给保障常态调控体系。
第二，深入推进实施乡村振兴战略，把保障农产品有效供给作为突出任务抓紧抓好。要加强和完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制，不断强化保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的物质基础与能力体系。
第三，进一步完善应急治理体系，建立农产品保供风险治理与应急管理高效协同机制。农产品保供既是应急保障的关键支撑，也是应急管理的主要任务。要把重要农产品和饲料农资纳入应急物资保障体系，加强和完善重要农产品储备体系，进一步优化区域布局，完善品种结构，健全物流体系，创新配送机制，建立高效安全可控的农产品应急供应保障网络。
第四，要抓紧研究谋划我国农产品供给保障新战略，及早部署应对今后人口峰值和食物消费结构升级给重要农产品有效供给带来的新挑战、新风险。要根据经济增长、人口增加以及国际环境变局的新形势，促进建设更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的农产品供给保障体系，坚持“立足国内、适度进口”方针不动摇，实现新时代国家粮食安全管理和农产品供给保障治理现代化。
作者系同济大学特聘教授，中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，国家自然科学基金委“乡村振兴战略与政策”（71 8 4 1 0 0 1、71933004）项目负责人