《中国发展观察》杂志社调研组
5月，正是大丰的好时节。黄海之滨的滩涂湿地，鹤舞鹿鸣，宛若仙境；荷兰花海景区，数万株郁金香明艳绽放，充满童话般的梦幻。
5月，也是沪苏大丰产业联动集聚区开发建设有限公司（以下简称“沪苏大丰公司”）的收获季。5月12日，由上海市国有资产监督管理委员会主办的长三角一体化发展对接交流会（大丰专场）在大丰召开。会议期间，国研智库、上海农场、上海银行南京分行分别与沪苏大丰公司签订了战略合作框架协议、国有农用地划转协议、银企合作战略协议，进一步激发沪苏大丰集聚区建设的智库活力、土地活力和金融活力。此外，上汽集团、上海电气、光明集团、江苏悦达、盐城国投等20余家沪苏两地国企负责人考察了沪苏大丰集聚区，深入对接交流合作事宜。
据悉，这场会议是上海市国资委服务长三角一体化国家战略、服务更高质量发展的系列活动之一， 是上海国资国企集中组团对接区域共建园区的重要活动，也是沪苏大丰集聚区主动对接上海优质资金、管理、技术等资源的重要举措，将推动沪苏大丰集聚区建设快出“精彩”、快出“亮点”，为长三角一体化发展注入新动能。
上海与大丰，自新中国成立至今，一直有着不解之缘。用盐城市委书记戴源的话来说，两地“地缘相近、人缘相亲、文化相通”。在很多上海人，特别是上海知青一代的心中，大丰不仅是现实意义中的“米粮川”和“后花园”，更是镌刻和寄托着他们青春记忆的“北上海”。而在区域协调发展和长三角一体化的时代强音中，拥有沪苏两地政治、经济和人文血脉的沪苏大丰公司，身上更肩负了探索者的重任—— “飞地经济”应当如何打造？
在庆祝新中国成立七十周年之际，《中国发展观察》杂志社调研组先后奔赴上海和江苏盐城大丰区，多方采访，试图梳理并展望沪苏大丰公司的发展历程及其未来的更多可能，以期在园区运营和管理模式等方面，给国内更多地区和企业提供借鉴。
情缘割舍不断
如果没有70年前上海市长陈毅的创造性决断，很可能不会有上海和大丰相依相系几十年的情缘。这个决断，就是1950年在距离上海300多公里的江苏大丰划出一部分土地作为隶属上海的垦区。经陈毅提议并报中央同意，这片垦区一方面安置和改造上海解放后失业和无家可归的游民，另一方面解决上海的“菜篮子”“米袋子”问题。1950年代至1980年代，上海农场、海丰农场、川东农场三个沪属农场先后在大丰建立，总面积307 平方公里。2014年，上述三个农场合并成立了新的上海农场，隶属光明食品（集团）有限公司。大丰境内这307平方公里土地，成为上海在域外最大的一块“飞地”。
1950年3月，第一批上海垦荒者来到大丰四岔河，他们是从上海奔赴大丰的第一批建设者。其后， 1968年10月，第一批上海知青到达大丰。从那时起到1980年代，先后有10万名上海知青在大丰从事生产劳动。这些从上海走来的建设者， 不仅将大丰的数万亩滩涂垦为良田，建成现代化农场，更在生产、生活、风俗、思想意识等方面与当地人群互相渗透， 对当时整个大丰区域的社会、经济、文化发展形成巨大冲击，并在很长时期产生巨大影响。而随着时间的推移，这种影响非但没有削减和消失，反而愈显强烈，成为一种令人关注的社会现象。
“6万上海游民，10万上海知青，数十万上海家庭，70年曲折而精彩的历史，浓缩成‘北上海’的传奇故事，留下了属于那一代人的芳华记忆。”谈及这段历史，戴源很是动情。
上海和大丰“飞地”的相近相亲，今天仍在继续。相关数据显示，上海市场上15%的鲜奶、12%的优质大米、8%的生猪和3%的淡水产品是由大丰供应的，其中不乏上海人耳熟能详的知名品牌。这种浇筑了几十年的亲切感也有另外一种体现：2018年，大丰接待上海游客226 万人次。对于很多上海人来说，到大丰“观麋鹿、赏花海”是一趟既时尚更温情的休闲之旅。此外，盐城市发改委副主任万宏提供给本刊调研组的两个数字，也印证了两地情缘：在上海的外地人中，盐城籍总人数排第二位；而70%的大丰人在上海有亲戚朋友。
沪苏大丰公司党委书记、董事长王宝华，也是盐城籍上海人中的一员。在谈及为什么愿意全心全意做好沪苏大丰集聚区时，他坦言， 这是事业，更是一种责任和情怀， “做点事情，回馈大丰”。
情感因素之外，令沪苏大丰集聚区应运而生的，是沪苏两地政府对国家新一轮区域发展战略和长三角一体化所带来机遇的判断与把握。数据显示，长三角的核心地区上海、苏南人均GDP达到2万美元， 而苏北、安徽大部分地区人均GDP 在1万美元左右。根据盐城市统计局的数据，2018年该市人均GDP刚刚突破11000美元。双方合作，有较大的共赢空间。
为更好地服务上海“创新驱动发展、经济转型升级”，服务江苏“沿海开发战略”，2014年，上海市和江苏省决定共同发展沪苏大丰产业联动集聚区。2014年3月29日， 沪苏两地政府在大丰召开座谈会， 形成《关于共同发展沪苏大丰产业联动集聚区的会议纪要》；2014年6 月30日，两地政府联合出台《关于共同发展沪苏大丰产业联动集聚区的意见》（沪府〔2014〕50号，以下简称《意见》），为集聚区建设提供政策依据和支撑。《意见》明确，在巩固和发展大丰农场农业基础地位的同时，进一步深化和拓展大丰与上海更加广泛的产业合作。
在长三角地区，上海是龙头， 大丰则是国务院批复的长三角城市群规划中苏北唯一城市盐城的临海新城区。沪苏大丰产业联动集聚区（以下简称“沪苏大丰集聚区”或“集聚区”）是我国目前唯一由省级层面合作开发的产业集聚区，也是上海迄今为止唯一在市级层面与外地合作共建的开发区。
产业飞地启航
沪苏大丰集聚区位于上海驻大丰的上海农场境内，由上海市政府和江苏省政府于2015年11月共同设立，东起沿海高等级公路G228、西至大丰干河、南起二卯酉河、北至盐大（徐）高速S18，定位于建设安全食品、装备智造、战略新兴产业生态圈，实行“省市完全授权、园区封闭运作”管理模式。沪苏大丰集聚区规划面积33平方公里，一期规划12平方公里，先期启动7.7平方公里。“沪苏大丰集聚区是在上海所属区域上新建的园区，其发展属于‘飞地经济’”，在接受本刊调研组采访时，盐城市大丰区发改委副主任俞平给出了这样的园区定位。
承载沪苏情缘，产业飞地启航。上海和江苏，都给了沪苏大丰集聚区很高的期待。不同于普通工业园区，在发展目标上，沪苏大丰集聚区确立了“三态合一”的产城融合发展目标，根据不同产业特点，结合大丰区实情，实现形态、业态、生态的“三态合一”发展模式，将产城融合不仅体现在空间布局上，而且建立在内在机理上，使沪苏大丰集聚区成为大丰区、盐城市、苏北地区乃至长三角区域合作发展的引领区、产业集聚的创新区、生态环境的示范区。
在功能定位上，确立“四位一体”的多元功能时空复合模式。“四位一体”包括科技产业园区、职教创新园区、都市宜居社区、医疗养老基地，形成“工作—生活—休闲—学习”融为一体的发展格局。
2015年11月17日，沪苏大丰产业联动开发建设推进协调领导小组第一次联席会议在南京召开，沪苏大丰集聚区党工委、管委会、开发建设公司揭牌成立，正式拉开了开发建设的帷幕。
2018年6月，长三角地区主要领导座谈会审议并原则同意的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》将沪苏大丰集聚区作为“共建共享共赢”合作新模式纳入其中。
长三角地区是“一带一路”与长江经济带的重要交汇点，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。上海市委领导多次强调并要求：瞄准世界第六大城市群的目标，加快推进长三角一体化发展，努力把长三角建设成为资源配置的亚太门户， 成为具有全球影响力的世界级城市群。作为沪苏大丰集聚区唯一的开发主体，上海临港经济发展（集团）有限公司（以下简称“上海临港集团”）将推动沪苏大丰集聚区紧抓长三角区域协同发展契机，不断培育核心竞争力，加快项目建设步伐，完善基础设施配套， 推动产城融合发展，努力把园区建设成为长三角区域合作的示范园区，促进沪盐产业之间、企业之间深度协作。上海临港集团总部全面落实上海市委领导的指示，对沪苏大丰集聚区创新引领高端定位，提出“大丰智造区、文创生活社区、农业博览区”三区一体的奋斗目标，全力将沪苏大丰集聚区打造为“北上海·临港生态智造城”。
“定位好、规划好、建设好、产业好、效益好”，这是上海临港集团党委书记、董事长刘家平给沪苏大丰集聚区提出的目标。
以沪苏大丰集聚区为重要抓手， 做好“大上海”文章，接轨长三角一体化，打造“飞地经济”样板，上海和大丰正在为之共同努力。
沪苏大丰产业联动集聚区管委会副主任陈苏萍向本刊调研组介绍，沪苏大丰公司注册资本金为5 亿元， 股权结构为上海临港集团、光明食品集团、江苏沿海开发集团、盐城市国有资产投资集团、大丰区金茂国有综合资产经营有限公司分别出资40%、30%、10%、10%、10%。沪苏大丰集聚区由上海临港集团作为开发主体，实行“管委会负责行政管理服务，开发公司负责运营管理、开发建设及招商引资”的管理体制和运营机制。
围绕打造“北上海·临港生态智造城”这一总目标，沪苏大丰集聚区重点发展三大主导产业：一是高端装备制造产业，包括海洋工程装备、工程机械装备、港口运输机械、航天航空制造、电子元器件制造、智能机器人等。二是健康安全食品产业，包括营养保健品、有机食品、休闲食品、功能饮料等。三是新能源汽车产业，延伸传统汽车产业链，积极引入新能源整车制造，重点发展新能源汽车零部件及后市场服务。同时推行产城融合， 诠释生态优美、生产发展、生活幸福的“三生”内涵。“我们不做产业梯度转移跟随者，而是要成为两地创新接力的‘探路者’和‘试验区’”，王宝华说。
本刊调研组了解到，目前已有奥为智能门窗、宗颐镁合金轮毂、汉能移动能源、颐柏流体技术等项目确认落地沪苏大丰集聚区，另外还有约十个项目正在洽谈中，多数有望于今年年内落地。
尤其值得一提的是，今年4月， 上海市临港地区开发建设管理委员会、上海临港经济发展（集团）有限公司与汉能移动能源控股集团签署上海汉能移动能源智能制造产业基地项目投资合作协议，总投资820亿元的汉能新能源项目正式落地，其中总投资64亿元的2GW移动能源产品制造（汉瓦）项目正式落户沪苏大丰集聚区。汉能（汉瓦）项目是今年大丰主攻“四大经济”、推进“3+3+3”产业发展战略实施以来， 成功落户的单体投资最大的高科技产业项目，是大丰接轨上海，大力发展“飞地经济”的重大突破，对新兴产业集聚具有积极引领作用。
“智造高地，生态新城”，沪苏大丰集聚区的建设，正在如火如荼地进行。占地近90亩的智能制造产业园建设现场，6幢标准厂房拔地而起；江都路、扬帆变电站等园区配建工程已经建成；“两横四纵”6 条主干道绿化、亮化工程及各类管网建设同步推进，确保年内竣工。
此外，上海临港创新管理学院大丰分院、中国园区联合大学大丰教学基地已经揭牌并逐步完善，将为沪苏大丰公司、大丰区人才培养对接上海优质教育资源搭建平台。
沪苏大丰集聚区管委会相关负责人介绍，集聚区享受上海、江苏两省市政策叠加优势，进区企业享受上海市级开发区和江苏省级开发区以及江苏沿海开发的优惠政策，享受沪苏合作共建园区的优惠政策。
土地政策方面，江苏省向国家争取集聚区的土地利用总体规划建设用地空间指标和前期开发用地计划指标，上海市积极配合做好相关工作，江苏省对集聚区内重大基础设施和高新技术、转型升级等重大项目用地给予优先安排。上海市政府及相关部门对参与实施产业转移腾出的土地，在按照规划实施过程中，鼓励原企业依据存量工业用地盘活政策，实施转型开发。
财税政策方面，江苏省政府及相关部门落实集聚区企业享受国家和江苏省政府赋予沿海对外开放城市、支持苏北开发建设及省级经济技术开发区、沿海滩涂地区等相关开发地区的全部优惠政策。落实集聚区内企业享受国家现行财政税收优惠政策。对集聚区内企业缴纳的税收地方留成部分，按照现行财政体制支持园区建设。上海市政府及相关部门对落户集聚区且符合条件的项目，参照市对口资源与合作交流、产业发展等政策予以支持。对入驻企业产生的税收，地方留成部分，在一定期限内以专项扶持方式给予支持。按照国家有关规定，对企业转移涉及的资产评估增值、财务重组受益、土地房屋权属转移， 符合条件的，给予税收优惠。
人才政策方面，江苏省对集聚区内企业高管、专业技术骨干等高层次人才，按照规定给予人才政策支持。企业招聘的高层次人才，符合相关条件的，可申请相关财政奖励和享受当地相关福利政策。上海市政府及相关部门对集聚区内就业的上海户籍人口按照现有人才政策给予支持。
金融政策方面，江苏省政府及相关部门积极推进集聚区内符合条件的企业通过多层次资本市场融资，包括发行企业债券、短期融资券、中期票据等。上海市政府及相关部门支持商业银行为转移企业提供针对性的金融服务，加大必要的信贷支持力度。支持转移企业通过发债上市等方式融资。支持转移企业与股权投资基金、产业投资基金合作，拓展股权融资渠道。
对于沪苏大丰集聚区的建设发展，国务院国资委研究中心研究员胡迟在接受本刊调研组采访时说， 集聚区建设顺应了长三角一体化这一国家发展战略，上海和江苏两地在集聚区建设过程中充分发挥各自优势，积极创新体制机制，共同推动了集聚区的建设发展。在大丰既往作为上海农产品基地的基础上， 集聚区在产业层面不断开拓两地合作，充分利用大丰“飞地”和上海之间的天然联系，实现了较好发展，在长三角地区“对接上海”的诸多实践中是一个突出案例。
中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室副主任郭朝先研究员对本刊调研组表示，在长三角一体化背景下，沪苏大丰公司在实地推进沪苏大丰集聚区开发建设这一过程中，充分发挥了大丰和上海之间密切的“地缘、人缘、情缘” 特色优势，取得了成绩，是一个优秀案例。他说，这一案例启示我们，在区域协调发展过程中，除了利用地理优势外，在挖掘当地特色条件的基础上精准定位，对接优势资源，从而推进区域协调发展，是一条可资借鉴的经验。
他特别强调，从沪苏大丰集聚区的产业规划来看，集聚区的建设已不只是传统意义上产业转移的概念，而是在长三角一体化背景下， 与上海实现产业错位发展，从而产生两地协同发展的效应。
沪苏大丰集聚区如何建设，怎样管理，既往取得了成绩，也不乏新情况、新问题。一切正在实践中探索，这种探索仍将继续。
未来寻求突破
从2007年起，盐城市全面启动接轨上海、融入长三角工作，加强与上海及长三角各城市间的合作，逐步实现了从小到大、由浅入深的跨越， 合作领域不断拓展，合作关系日益密切。政府之间、政策层面的对接及实质性的合作，正在加快步伐。
沪苏大丰集聚区作为“共建共享共赢”合作新模式，已被纳入《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018－2020年）》；国家即将出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中明确“加快推进沪苏大丰产业联动集聚区等一批省际合作园区建设”。沪苏大丰集聚区成为盐城大丰接轨上海、承接上海产业转移的重要载体。
“上海溢出、大丰承接；上海需要、大丰配套；上海成果、大丰转化”。打造“飞地经济”样板，特别是在长三角一体化背景下的跨省共建，接受考验的不只是企业，更有政府的管理智慧和创新能力。“建设过程中难免出现一些此前没有遇到的新情况，都是双方协商，在探索中解决，在突破中解决”。谈及沪苏大丰集聚区近年来的建设发展，上海市经济和信息化委员会一位多年参与有关工作的负责人很是感慨。
对于沪苏大丰集聚区的管理， 创新灵活高效协调机制很重要。上海和江苏的做法是，充分发挥政府行政效能，构建决策层、协调层、执行层三级工作机制，进一步加强协同，形成合力。发挥协调领导小组的决策作用，适时召开领导小组联席会议，研究解决沪苏大丰集聚区建设面临的重大问题。发挥协调领导小组办公室的统筹协调作用，上海市经济和信息化委、江苏省发展改革委承担办公室日常工作，对集聚区开发建设过程中的相关问题及时会商，重大问题及时向省市政府汇报，督促各成员单位、集聚区管委会、开发建设公司落实好确定的各项任务。发挥集聚区管委会和开发建设公司作为执行层的主体作用，切实做好集聚区各项行政管理与开发建设工作，加大招商引资力度。
此外，进一步加大支持力度， 既要认真落实已出台的推动集聚区开发建设相关政策，又要积极研究谋划支持集聚区发展的新措施，为推动集聚区高质量发展提供有力支撑。江苏省明确：集聚区比照省级开发区管理，享受相关鼓励政策， 同时给予集聚区沿海开发相关扶持政策，按照属地化管理原则，优先保障基础设施建设和重大项目用地指标，对列入江苏省年度重大项目的，予以省级用地计划支持。上海市明确：对集聚区引进的海内外高端人才，凡是符合上海市人才引进落户条件的，均可申请落户，不设名额限制，对重大项目域外选址优先考虑集聚区，组织和促成有合作基础的国有企业、驻沪企业和机构积极参与集聚区建设。同时，沪苏两地继续向国家有关部门积极争取建设用地支持等有关属于国家事权的政策。此外，继续加大上海大丰农场作为上海农副产品重要供应基地的建设力度。支持光明食品（集团） 与盐城市政府开展全面战略合作， 并在项目建设报备方面给予支持； 依托集聚区建设，支持盐城市在长三角城市群中发挥更加积极的作用。
调研组一行了解到，目前， 沪苏大丰集聚区正在按照“高质量重大项目攻坚赛”活动要求，对照《沪苏大丰产业联动集聚区高质量重大项目攻坚赛实施方案》，进一步细化目标、落实措施、强化责任，确保重大项目取得新突破，坚决打赢重大项目攻坚战。目前正在做的几项工作是：
全面加快规划对接，深化完善总体规划，明晰产业定位、发展方向、空间布局，提升竞争优势，以规划引领沪苏大丰集聚区高质量发展。沪苏大丰集聚区以“长三角一体化发展对接交流会（大丰专场）”为契机，主动与沪苏两地发改、经信、国资等部门对接，力求在上海疏解城市非核心功能、江苏沿江产能转移时，将集聚区作为产业拓展的“首选地”，使集聚区成为沪苏产业联动合作发展“新阵地”。
放大产业集聚“虹吸效应”， 让好项目纷至沓来，落地生根。集聚区进一步解放思想，创新招商理念，努力构建产业链招商、资本招商、功能商业招商为一体的综合招商体系，以行之有效的招商举措， 加快产业集聚。继续巩固发挥上海国企、临港系统、上海经信、地方政企四大招商平台优势，构建政企常态沟通机制，争取上海汽车、上海电气、光明集团等企业在生产扩能和产业布局时优先考虑沪苏大丰集聚区。加快推进总投资64亿元的汉能新能源、总投资20亿元的光明乳制品深加工等项目，力争早落户、早建设。重点跟踪特斯拉重要零部件、聚马新能源等项目。
积极推动产金融合。健全园区金融服务体系，吸引上海金融机构参与集聚区建设，重点深化与上海银行战略合作，加快设立集聚区“产业发展引导基金”和“风险担保基金”，对科技含量高、爆发潜力强、发展前景好的产业项目在建设初期提供金融支持。加强科创合作，利用上海科创优势，与上海临港集团所属的高科技园区合作共建科创平台，重点推动智能制造、新能源汽车等领域与上海的大院、大所及龙头企业合作，竭力打造孵化与投资相结合的科技创新体系，将集聚区建设成为上海全球科创中心的联动发展区。
此外，沪苏大丰集聚区坚持重点推进产业服务中心、智造园、污水处理厂和分布式能源项目建设， 全面满足企业办公和生产需求。坚持招商与服务并重，做优投资环境，将优质高效服务贯穿项目招引、审批、建设、投产全过程，竭力营造有利于企业发展的政策环境、法制环境、人文环境、创业环境、创新环境。精心打造产城融合亮点，做靓“光明特色小镇”， 成立专门推进班子，积极协助光明集团做好专题调研、土地指标协调、规划审批等事项，助力特色小镇建设。
沪苏大丰集聚区承载的重任， 还有示范和引领效应。戴源说，落地在农场的沪苏大丰集聚区约33平方公里，上海农场约307平方公里， 大丰区有3059平方公里，可以将整个大丰为“飞地经济”做配合，打造全域飞地。
助力打造全域飞地，大丰的交通、物流等基础条件也在日益完善。2020年，盐通（盐城—南通） 铁路将正式建成通车，届时将给包括大丰在内的苏北地区带来新的发展机遇。这条铁路全线长近190公里，大丰站是其中新建的站点之一。据介绍，盐通铁路与通苏嘉甬铁路、沪通铁路、南沿江城际铁路等相连，建成之后将打通苏北地区到上海的快速通道，从盐城到上海的时间将缩短至1小时。
在大丰港，“申丰之花”和“申丰之春”两艘集装箱货轮经营大丰港—上海港的直达航线，一周往返三次。大丰港是国家一类口岸，也是江苏中部的出海大通道。此前，大丰港经济腹地每年集装箱生成量达70万TEU，外贸出口货物主要通过卡车运至上海港、南通港、连云港出口，成本高、限制多，打通一条到上海港的水路迫在眉睫。2016年5月17日，在上海港的支持下，“沪丰专线”首航，开通大丰港至上海洋山港区、外高桥港区的集装箱内支线，货物从上海中转至世界各地，每集装箱比陆运可节省1000元人民币。
盐城市大丰区港口管理局的数据显示，“沪丰专线”开通以来， 截至今年1月，已运送盐城至世界各地的出口集装箱货物2万TEU，为相关企业节约物流成本1500万元，节约柴油1500吨。
2018年，盐城提出“两海两绿”发展路径。“两海”是指“开放沿海、接轨上海”，“两绿”是指“绿色转型、绿色跨越”。这也是盐城站在改革开放40周年的历史坐标上，依据自身的区位优势、资源禀赋等现实条件，致力于在未来实现新一轮腾飞而构筑的新战略和新路径。
所谓“开放沿海”，是指盐城发展的最大空间和潜力在沿海。中共盐城市委七届六次全会提出，要充分发挥盐城“对外开放的沿海区位优势”，以开放元素激活沿海动能，将“空间大”的资源禀赋变成“发展强”的现实优势，努力把盐城沿海建设成为聚集高端要素、参与高端竞争的开放引领区，打造东部沿海发展质量高、活力强的蓝色经济增长极。
上海是长三角城市群的龙头， 盐城与上海地缘相近，经济相融， 人文相亲。盐城提出，要通过学习上海，服务上海，联通上海，加快融入长三角一体化，进而融入全球产业链，提升城市能级，努力把盐城建设成为北上海“飞地经济”示范区和上海科创成果转化基地、上海生态旅游康养基地、上海优质农产品供应基地。
对于“ 绿色转型、绿色跨越”，盐城提出，以结构调整为主线，加快传统行业转型升级， 加快园区循环化改造，积极推动传统产业“添绿、调绿、变绿”，不断提升发展“含绿量”；把绿色发展作为产业选择、路径抉择的根本遵循，从根本上摆脱粗放式投入、跟随式发展的传统模式，努力将盐城黄海湿地、国家级自然保护区、生态示范区等“绿水青山” 变成“金山银山”。
此外，围绕全面开启盐城高质量发展新征程，盐城七届市委六次全会还重点聚焦了六个“高质量”， 具体为：聚焦产业支撑，着力推动经济发展高质量；注重动能培育，着力推动改革开放高质量；紧扣品质提升，着力推动城乡建设高质量；建好精神家园，着力推动文化建设高质量；坚持生态优先，着力推动生态环境高质量；围绕美好需求，着力推动人民生活高质量。
在盐城“两海两绿”的发展路径中，沪苏大丰集聚区将承担更加重要的任务。在5月12日的长三角一体化发展对接交流会（大丰专场） 上，上海市国资委主任白廷辉在总结讲话时说，长三角一体化发展上升为国家战略，是国家着眼世界竞争格局、全国发展大局、区域合作全局作出的重大战略决策。上海市国资委将坚持服务国家战略、坚持遵循市场规律、坚持企业主体地位，主动对接产业发展要求、功能配套需求和体制机制创新诉求，推动上海市属国企在长三角一体化发展中发挥龙头骨干作用。他要求， 沪苏大丰集聚区要以目标导向、要求导向、发展导向、效果导向， 加快营造优良的营商环境和投资环境，积极吸引国资国企参与建设。他建议，沪苏两地国企要主动靠上去，各显身手开展有效合作，政企建立长效联动机制，共同将沪苏大丰集聚区打造成长三角一体化发展共建园区“新标杆”。
从整体上看，强调“产城融合”的沪苏大丰集聚区远远超过了单一经济范畴，而是体制机制、社会经济、文化旅游跨区域、跨行业全面融合。在上海临港集团副总裁翁恺宁看来，在工业基础较好，拥有“五区十八园”工业园区规模的大丰，这种“融合”正是沪苏大丰集聚区所拥有的核心竞争力，也是作为上海临港集团控股子公司的沪苏大丰公司开发建设集聚区的重中之重。
上海“飞地”是大丰的五张名片（麋鹿故乡、黄海港城、上海“飞地”、革命老区、长寿之乡） 之一。而“飞地经济”如何打造， 不仅是上海、盐城和长三角其他省市的关切，在新一轮国家区域发展战略中更具有普遍意义。这种两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发， 实现两地资源互补、经济协调发展的区域经济合作模式已经引起国家层面的关注。
国家“十三五”规划纲要明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。2017年，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局、统计局联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》强调，发展“飞地经济”，要坚持政府引导、市场运作，政府加强统筹协调，提高公共服务质量，遵循市场规律，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平；要坚持优势互补、合作共赢， 充分发挥各地区比较优势，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方良性互动、互利共赢； 要坚持平等协商、权责一致，强化合作发展理念，着力扩大发展成果， 实现权利与责任对等；要坚持改革创新、先行探索，创新“飞地经济”合作机制，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。
《指导意见》提出了支持“飞地经济”发展的重点任务。一是完善“飞地经济”合作机制。支持合作方创新合作模式，合理分担相关成本，建立完善的议事协调机制、组织架构和管理体制，鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。二是强化资源高效集约节约利用。飞地园区建设用地原则上使用所在地土地指标，加强耕地资源保护，强化土地集约利用，鼓励建设绿色园区。三是规范指标统计口径和方法。明确园区所在地政府统计部门为统计主体。允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及资源环境因素，对经济指标进行协商划分，仅作专门用途供内部使用。四是加强统一市场建设。支持合作方优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨区域互认，推进转移企业工商登记协调衔接，支持合作方开展质检、通关、市场执法等领域的标准对接和结果互认。五是支持在各类对口支援、帮扶、协作中开展“飞地经济”合作。支持通过“飞地经济”，发挥市场机制， 创新对口支援和东西部扶贫协作等区域合作模式，探索完善异地开发生态保护补偿机制。
郭朝先表示，对于发展“飞地经济”，国家层面出台了《指导意见》，如何在实践中创造性地开展具体工作，沪苏大丰集聚区进行了积极有效的探索，这种探索应当继续，也期待国内其他地区在这一领域展开更多探索，打造“飞地经济”标杆。
眼下，对于沪苏大丰集聚区来说，他们最关切的是项目的土地保障问题。在盐城市政府、大丰区政府、上海临港经济发展（ 集团） 有限公司、光明食品（ 集团）有限公司四方于2015年11月签订的《沪苏大丰产业联动集聚区开发建设合作协议》中明确了集聚区首期开发面积2平方公里的指标如何落实。协议约定盐城市政府、大丰区政府保证该集聚区相关指标不被统筹或调剂出去， 确保顺利启动与持续开发。对于后续土地指标如何解决，由于上海市和江苏省的现行土地审批管理权限和流程有所不同，而集聚区的土地审批管理权在江苏，加之大丰当地建设用地指标较为紧张等因素，土地指标问题还有诸多细节尚待理顺和解决。
对于沪苏大丰集聚区的未来发展，胡迟表示，从盐城当地的人均GDP数据来看，未来经济发展仍有广阔空间。可从产业引入着手，提升当地产业层次和发展能级，实现领航效应，从而助力当地实现高质量发展。
郭朝先说，高质量发展离不开大力改善营商环境。上海是资金、人才、技术的高地，建议沪苏大丰集聚区继续用足体制机制、优惠政策等“上海因素”，增强软环境吸引力，实现更大发展。
为打造高品质的“北上海”， 上海市和江苏省主动作为，全力推进以沪苏大丰集聚区为核心的“飞地经济”示范区建设，加强沪丰产业、科创、旅游等方面对接，全面融入上海产业的大分工大协作。沪苏大丰集聚区产业生态集聚，引入优秀合作伙伴，嫁接植入服务系统，打造众创生态、合作共赢的大平台。我们期待，沪苏大丰集聚区为“飞地经济”、共建园区的建设发展做出更多示范。
《中国发展观察》杂志社调研组
成员：车海刚 杨良敏
江宜航 杜悦英
执笔：杜悦英
