冯 奎
近日，国家有关部门发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》）， 提出继续加大户籍制度改革力度， 大幅放宽城市落户要求。这项工作具有深远的意义。
户籍改革推动都市圈成长
今年的《重点任务》与往年的重点任务，特别是与2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》相比，有明显的变化。一是户籍改革重点指向大城市。5年前重点是要求放开对小城镇和小城市落户限制，现在提出放开放宽大城市落户限制。二是户籍改革的态度更加积极。《重点任务》针对不同类型的大城市，分别提出“全面取消落户限制”“全面放开放宽落户条件”等要求。三是相关配套措施更加具有针对性与可操作性。比如《重点任务》中对现代化都市圈建设的要求符合中国城镇化的阶段发展规律，将对人口、土地要素的集聚发挥更大作用。
有人认为，这次户籍改革说明中国正式走上了大城市发展道路。这样判断并不准确。中小城市与小城镇已全面放开户籍，当前城镇化的难点与突破点是部分大城市及以上规模的城市还有户籍限制。特别是一些举家迁徙并在大城市生活就业的农民工得不到完整的基本公共服务，影响到他们在城镇生活的长期预期，导致城镇化拉动消费的潜力得不到充分释放。更重要的是， 大城市的现行户籍制度管理对人口中流动和就业造成了阻隔，缺乏公平合理性，影响到社会稳定。因此， 我认为，城镇化重点任务聚焦于大城市，是由这个阶段城镇化的现实情况决定的，并没有真正改变十八大以来确立的城镇化道路，没有否定中小城市和小城镇发展的重要性。
政策层面的变化对于人口流动、城市空间结构会有积极影响。大城市积聚人口的速度会加快；以核心城市为引领的都市圈、城市群会加速形成；小城镇、特色小镇将与大城市、特大超大城市形成更加密切的联系。总体而言，多种力量的推动将使城镇化进入城市群、都市圈时代，大中小城市协调发展的能力将比以前有所增强。
如何看待城镇化的“缓释”模式
对于这次城市落户的措施，有人认为户籍改革还不够彻底，力度也远远不够。一些专家学者希望一夜之间放开所有限制，允许人口完全自由流动。
从长期来看，人口的自由流动应该是前进的方向。但事实上，受各种因素影响，中国在户籍上一直采取的是渐进式的政策，这种政策兼顾了发展过程中多方面的限制条件。上世纪80年代，逐步放开小城镇落户限制，现在开始全面放开大城市的落户，但对于超大、特大城市仍然执行较为严格的规模标准。我们看到， 中国城镇化展现出来的是“缓释” 模式，即城镇化的压力与相应的活力是渐进式，缓慢地得到释放。
这种模式使中国的城镇化呈现两面性，一面是中国没有出现大范围的贫民窟，城镇化过程相对平滑，城乡改革基本稳定。另一面是大城市的包容性还不够，户籍制度导致劳动力要素流动不畅，对经济增长、城市消费的促进作用没有完全发挥。这其中平衡的度非常关键，现在确实到了需要综合判断城镇化的潜力，并决定应该以何种节奏来引导城乡人口流动与布局的时候。
具体到个别超大、特大城市， 特殊性更多，户籍放开要考虑到这些城市的自然条件、基础设施、公共服务的承载力，也要考虑城市治理的能力，避免城市短时间陷入瘫痪，影响城镇化进程。
由此，评价城镇化需要综合性地加以考量，至少要评估四个方面的“量”。首先是数量和质量。前些年农业转移人口每年达到2000多万人， 近些年每年仍有1000多万人。过量人口留在农村的时间越长，中国离现代化的时间就越久。但是只追求数量， 上亿农民工已经进入城镇，却还没有完整享受到基本公共服务，结果出现了城镇化质量不高的问题，变成了“半城镇化”“假城镇化”。
其次是增量和存量。如果每年农业转移人口的数量不保持一定的增量，就会加大转型期城乡治理的难度，带来极高的成本。但是如果只注重增量，没有处理好已经在城镇里生活、就业的这些人的市民化问题，会使这些人成为城市里新的贫困阶层，对经济和社会发展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，还要很好地解决存量。现在就处在这样的关键时期。
鼓励多元主体参与公共服务供给
未来一段时间，可以预见的政策影响是：放开放宽户籍后，大城市公共服务面临着压力。一方面部分大城市确实面临着较多的人口进城，尤其是一些城区还有几十万甚至上百万暂住人口的城市。另一方面，城市的基本公共服务有数量与质量的要求。对于这些基本公共服务，中央与地方的支出责任已经明确，要以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服务能力， 要抓住三股力量。一是上级政府考评引导的力量。重点应该放在考评地方政府教育、卫生、医疗、社会保障等方面。少数地方盲目搞大广场、大马路等政绩工程，铺摊子造了不少没有效益的新城。上级政府要用好考评这个指挥棒，指挥这些地方把有限的财力转移到为市民提供基本公共服务上去。
二是监督的力量。教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务和市民生活密切相关，这些民生问题长期得不到解决，也需要社会舆论、民主党派等发挥监督作用，对政府部门形成一定压力。
三是市场化的力量。这是从供给侧增加基本公共服务的根本之举。要动员越来越多的企业和社会组织来参与供给公共服务。提供基本公共服务的责任主体是地方政府，但是供给行为的主体不是只有政府部门。如果多元化的组织参与进来，基本公共服务的数量就会增加，质量也可能提升。
户籍改革不会造成房价大幅上涨
城镇化政策与房地产密切相关，特别是放宽户籍会不会导致房地产价格大幅上涨？
此次《重点任务》的发布，特别是，放开放宽户籍的政策，长期来看对房地产的健康发展是一个重要利好。一方面，这会加快农业转移人口进城落户，稳定他们在城镇生活、就业、投资的长期预期，有利于增加购房消费。另一方面，户籍放开，特别是以核心大城市为引领形成的都市圈、城市群，有利于形成规模经济、范围经济，有利于增强经济发展的韧劲，增加抵御风险的能力。国外一些案例表明，都市圈房地产的稳定性相对会强一些。
但确实要警惕一些房地产商的推波助澜。他们认为这次政策会引起房地产格局的根本变化，房地产又进入到一个大发展的时代。这种看法高估了户籍制度改革对房地产的影响。
首先，国家关于房地产调控的基调没有变，房子是用来住的，不是用来炒的。房价过高增加了进城人口的落户成本，将会阻碍而不是促进城镇化。因此，越是推进城镇化，政府部门越是会防止房价过快上涨。不排除一些地方会采取调控手段，控制房价过快上升的局面。
其次，户籍制度改革是一个趋势性政策，会引导人们更加理性地看待城镇里的住房消费行为。有的人会买房，有的人会租房，有的人还会先租后买。随着各类政策包括集体土地建设租赁房政策的实施， 住房供给的压力会降低。在预测到人口进城有一些正向因素的同时， 也要看到总人口的减量趋势，将会部分冲抵购房消费力量。
第三，户籍放开以后，会使城市之间的流动人口越来越多。从长远来看，只有城市竞争力足够强，才能吸引人、留住人。国际上城市发展的普遍现象是：流动人口多的城市， 市民租赁住房的比例高一点，商品房买卖和持有的比例则低一点。
最后，要看到少数大城市直接面临人口流失的可能。从城市人口现状来看，大城市之间的差别是显著的。部分大城市早已放开户籍限制，城区已经没有暂住人口。全国大城市户籍放松放宽，城市之间的竞争将会进一步加剧。有的城市增加人口，有的城市还会减少人口。建立在人口判断基础上的房地产投资与消费行为就应更加理性。
作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员
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