《中国发展观察》杂志社调研组
四大米市之首、傻子瓜子、奇瑞汽车……享有“皖之中坚”、“长江巨埠”美誉的安徽芜湖，多年来勇立时代潮头，不断演绎着“历史有君子、开放有名字、革命有胆子、改革有傻子、发展有牌子”的故事。
如今，在“互联网+出行”成为炙手可热的新业态蓬勃发展之时，芜湖再一次站在历史风口。其备受关注的焦点，不是其网约车的规模有多大，也不是运营车辆有多高档，而是在全行业面对治理困境时，芜湖直面现实，勇于探索， 从困惑、迷茫到探究规律、凝聚共识，进而“突出重围”，率先修订网约车管理实施细则，趟出了一条符合新业态发展规律的监管新路子，媒体称之为网约车治理的“芜湖模式”。今年7月，芜湖的做法入围第五届“中国法治政府奖”。
为了解芜湖市在网约车治理改革中的重要探索，以及未来进一步推进改革需要解决的新问题，《中国发展观察》杂志社调研组于10 月8-10日赴芜湖进行了深入探访。
治理困局：新老业态矛盾激烈，网约车新政难落地
“滴滴一下，美好出行”。以2012年诞生的滴滴打车为代表的网约车平台，在短短三四年内，在出行市场迅猛生长，成为人们日常交通离不开的“新伙伴”。滴滴出行业务遍及全国400多个城市，优步（U b e r）进驻50个城市，快速占领大部分出行市场。
网约车平台风生水起，一个新业态迅速崛起。与此同时，传统出租车行业却是“一片哀嚎”，其产业价值一再缩水，企业和司机傻了眼，失望、悲观、恐惧的情绪不断蔓延……面对新的竞争局面，两者的态度和风格迥然不同。一方在市场上频频路演，讲述令人心动的故事，以打动资本不要错过“新风口”；另一方则把目光投向了政府，在他们看来，最后的救命稻草只有一个——政策。
全国皆如此，芜湖也不例外。尽管对于新事物还没完全看清，政策还不明朗，但至少对市场来说， 网约车方便又便宜，有了这条鲶鱼，市场活力增强了。“终于打开了一个口子，有了破除传统出租车行业垄断的契机，互联网时代确实一切都有可能”，这几乎成了多数消费者的心声。也就是说，支持网约车发展的公众意见占了上风。由此，这个新业态获得宝贵的发展机会，好几年时间里都在自由地生长。但是，传统出租车行业的“催促”和网约车自身出现的一些“事故”，最终促成了行业监管意见的出台。
芜湖市交通运输局副局长姚大方介绍说，2016年7月，国务院印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，交通运输部等七个部门出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。“新政”鼓励促进互联网与出租汽车行业融合发展，并赋予地方政府在网约车具体管理标准以及营运要求上的自由裁量权。
“顶层设计”有了，但各地在如何落实新政上，都在观望，看别人怎么做。结果出现一个怪现象： 省会看首都，地市看省会，细则互相抄。理由是，“他们审过了，我们照抄没毛病”。
问题由此而来：首都的情况与地方不太一样，首都把网约车标准定得很高，本身即有争议，地方上照抄甚至“加码”，就更值得商榷。于是产生了怪圈——“严格立法、普遍违法、政府监管的选择性执法”，这成为网约车行业监管与发展的真实写照。工信部所属中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部的《中国网约车政策实施情况研究报告》显示，截至2018年7月网约车政策发布两周年，全国共有210个城市出台了细则，覆盖62%的地级行政区，网约车车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%。2017年7月，《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》发布实施以来，占据注册车辆95%的平台公司“滴滴出行”在芜湖没有注册备案，网约车只有46辆办理了营运证，驾驶员取得从业资格证的仅180人。网约车平台、车辆、驾驶员合规化工作艰难推进，效果不佳，“高品质服务、差异化经营” 的发展定位无法落地。
一方面是网约车普遍“违法运营”，一方面是传统出租车因受到挤压而要求“合规经营、公平竞争”。而现实是，按照各地的网约车管理实施细则来执行，简直就是不可能完成的任务。只要细则无法落地，这种“违法运营”就是常态，治理就是一个无解的难题，靠一个城市区区几十号上百号的执法力量去抓成千上万的“违法网约车”，怎么可能？但是，不解决不行，“火山”正在爆发。看看各地大规模上访和双方集聚对峙事件不断，顺风车安全问题屡屡登上黑榜头条，新老业态对立情绪明显，行业生态破坏严重。
芜湖也遭遇这样的难题，尤其是2017年11月滴滴对派单模式进行调整以来，芜湖市共发生巡游车、网约车群体性对峙和大规模上访事件数起，涉及人群数百人，造成一定的社会影响和稳定风险。传统出租车领域脆弱的稳定形势，随时可能因矛盾激化而被打破。
《中国发展观察》杂志社调研组与芜湖几家传统出租车公司代表和驾驶员座谈时，多数人反映，传统出租车行业受到网约车冲击，收入大幅减少，信心遭到重创。他们的要求是，政府按照2017年颁布的《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》进行治理，使网约车合规化、合法化， 打击非法经营，为出租车市场提供公平竞争的环境。
这样的要求似乎不无道理，至少要先把局面稳定下来。芜湖市交通运输局局长徐晓明说，出租车行业群体性矛盾主要是网约车无序、政策不到位造成的。芜湖市原网约车管理细则设立的条件标准较高， 造成平台、车辆、人员无法及时合规纳管，引发新老业态的矛盾。几个月下来，监管人员疲于奔命，四处“灭火”，维稳成为第一选择， 也是第一责任。在市委市政府的领导下，交通、公安、信访等部门通力合作，矛盾得到有效控制。
然而，问题并未从根儿上解决，压是压不住的，堵也堵不了。“此次群体性事件一方面是由于滴滴后台系统调整的问题，采取‘围栅栏’做法，对传统出租车群体不公平，使他们收入受到影响。另一方面，受周边地区的影响，矛盾梯度转移。这是一个失监的困境，也是一个治理的困境。”徐晓明说。
可以说，如果新老业态的矛盾不能根本缓解，行业脆弱的稳定就难以长久维持，随时可能失控。问题到底出在哪儿？
政策创新：找准病灶对症下药，尊崇法治探索突破
常言道，办法总比问题多。前提是，要找准问题所在，才能对症下药。面对网约车治理困境，芜湖市研究发现，其症结就在于各地对网约车新政普遍存在误读，出台实施细则时任意“拔高”，从而给治理挖下了“大坑”。跳还是不跳？ 这是个问题。
2016年7 月， 国家层面出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，确立了网约车的合法地位，为网约车规范管理指明了基本方向。随后，各地政府相继出台本地网约车管理细则。根据七部委文件，要求网约车开展“高品质服务、差异化经营”、“具有企业法人资格的平台才能经营”，等等。在实践中，各地的实施细则对这些规定的理解普遍“跑偏”：把高品质等同于高档次、高价格服务；有企业法人资格等同于在本地注册。正是基于这些误解，把网约车的准入门槛抬得很高；而对平台公司的要求，更是有违平台公司的本质，作为互联网企业， 怎么可能在每个地方都要注册才能运营？正如有人问，如果当年要求淘宝、京东都在各地注册公司，哪有今天的网购行业？
而对于芜湖来说，出租车行业群体性事件的爆发，依据的“合法”理由正是2017版《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》的相关条款。其他地方的执法行动，同样是依据“雷同”的细则，比如，2017年1月1 日起，大连、广州等地就针对“非法网约车”开展比较严格的专项整治行动。
执法不放松，是政府监管的职责所系。但是，这种被动式治理， 效果一定不佳。要实现“善治”， 还得回到源头，找到症结所在。正如《中国网约车政策实施情况研究报告》分析的那样，准入条件的设置层层加码，与中央政策相比， 地方细则又增加了20多种准入条件，提高准入门槛。其中，司机和车辆准入条件的差异，被看作是各地实施细则实现“差异化”的主要着力点。在司机准入方面，部分地方细则要求司机拥有本市户籍、与平台公司签订劳动合同、通过网约车司机专设考试等。在车辆准入方面，除中央政策要求安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置和应急报警装置，转变车辆运营性质外，部分地方细则还对车辆的轴距、排量、车龄、车价、功率、车长、车宽、车高、行李箱大小、行驶里程、车辆保险等提出了要求， 个别城市还要求网约车必须为新能源汽车。综合分析显示，各地的准入门槛总体偏高。全国87%的城市要求本市户籍、车辆轴距2700mm 以上、排量1.8L以上、车价15万以上或出租车1.5倍以上、车龄1年以内。其余大部分城市要求本市居住证1年以上、车辆轴距2650mm以上、排量1.6L、车价12万以上或出租车1.2倍以上、车龄2年以内。全国真正非常“包容”网约车发展的城市仅有2个。
同时，各地政策具有相互模仿性，同省份内多个城市准入门槛设置相似。例如，辽宁省有12 个城市要求网约车车辆轴距不小于2700mm，排量不小于1.8L。山东省有7个城市要求车辆轴距不小于2700mm，8个城市要求车价在12 万以上。
由于严苛的网约车管理实施细则脱离了实际，导致政策无法落地。徐晓明说，“根据调研，芜湖的3700台传统出租车轴距大多是2480mm，而之前细则对网约车的要求是2650mm，两者相差了近200毫米。从2017年的数据看， 全市在案的5 万辆左右网约车中，活跃用户1700多辆，符合这一标准的不足10%，连宝马X1 都不符合要求。这就造成了严格立法、普遍违法的现状，举报不断增多，传统出租车和网约车群体对峙激烈，而我们在执法的过程中也是疲于奔命。”
“这种情况必须改变，否则非出大事不可。”如何改变？徐晓明说，答案只有一个，就是对此前的细则进行修改。说来容易，其实压力很大，这在全国来说是第一例， 到目前为止也是唯一彻底修改的一例。这种“朝令夕改”的做法对政府是个考验，能不能顶得住？
芜湖市的网约车管理实施细则修订工作自2017年11月启动， 2018年5月完成修订。全程参与实施细则新旧版本审查的芜湖市政府法制办公室主任李萍说，各方承受的压力主要来自相关规则的约束。根据有关规定，一般规范性文件暂行规定的有效期是两年，一般规范性文件的有效期是五年，如果启动细则修改，2017年7月出台的细则实施还不到半年，那不符合规定， 从政策的稳定性角度也是不利的。部分单位和同志担心，单个城市修订细则可能再次引发区域或行业群体性事件。
那么，芜湖市为何最终还是坚持修改政策呢？李萍解释，一是基于依法行政的需要，根据国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以及国家发改委等部门发布的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，政府决策和制定政策，一定要体现公平竞争原则，对于社会每个群体，政府提供的政策、环境和资源都应当是公平的。旧版网约车管理实施细则与公平竞争原则有抵触之处，芜湖市政府法制办在审查过程中，发现细则与上位法存在不一致的地方。二是在市场需求中，平台公司和驾驶员提出地级市政府没有提高市场准入门槛的职权。对此，有必要立即进行修改，以适应执法环境的需要。
徐晓明同样表示，“其中的压力和曲折是可想而知的，但芜湖市交通运输局顶住压力，直面行业发展的难点、热点和痛点，制定系统方案，在包容审慎对待新业态的同时，充分考虑巡游车经营环境优化，实现公平竞争，融合发展。制定方案经市委市政府主要领导同意后，市交通运输局积极对接市法制、维稳等相关部门，实行开门立法，开展风险评估，在全国率先对网约车政策实行全面修订。”
面对迷茫彷徨、措手不及的治理困境，芜湖市大胆探索、勇往直前，在全国率先按下了网约车治理模式改革的“启动键”。调研组了解到，芜湖从三大方面找到了“病根”并展开法治实践。
一是科学立法方面。按照《芜湖市重大行政决策程序规定》有关要求，从2017年11月到2018年5 月，经过7个月的准备阶段，严格落实调查研究、征求意见、专家论证、部门协调、风险评估、合法性审查、集体讨论和结果公开的决策程序，实现政府监管职能回归，不缺位、不越位。
二是民主立法方面。在遵守法定规则和程序的基础上，正确把握和统筹兼顾最广大群众和不同利益群体的关系。先后组织召开座谈会50余场，覆盖2000余名巡游车驾驶员、近百名网约车驾驶员、7家巡游车公司、6家网约车平台、市民代表、职能部门、新闻媒体，以及省、市部分人大代表、政协委员等有关专家学者，广泛听取巡游车改革和网约车规范意见，多方凝聚改革共识，找到符合人民群众利益的“最大公约数”，画好最大“同心圆”。
三是依法立法方面。2017年6月21日，国务院常务会议提出要按照“鼓励创新、包容审慎”原则，出台新的准入和监管政策。同年7月，国家发改委等八部委研究编制了《关于促进分享经济发展的指导性意见》，提出“要避免用旧办法管制新业态，破除行业壁垒和地域限制，清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策”。同年9月，芜湖市出台了《关于在市场体系建设中建立公平审查制度的实施意见》，对照公平竞争审查标准，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。同时，以《立法法》《行政许可法》《反垄断法》等法律法规为上位法依据，全方位地对细则进行合法性审查，做到“法无授权不可为”。
李萍分析道，“在国家对网约车行业的态度没有明朗、上位法没有明确规定的情况下，芜湖努力做了一些尝试和创新。这种尝试是基于保护相对人权益、减轻其义务的目的。从法治原则角度讲，公权力不能减损公民的权利和利益，而增加公民的义务。因此，我们对于公众的权利进行了让渡，即公权力向私权利的让渡。这是我们对法治原则的实践。”
亲历过新实施细则修订过程的芜湖市人大常委会法工委法规科科长过大江评价道，“网约车管理实施细则的调整体现了依法依规治理的原则和实事求是的精神，更体现了制度本身对于合理性的需求。从其制定过程来看，程序规范，做到了科学化、民主化，广泛征求各方面意见，进行了充分的听证和论证，可以说不是立法程序胜似立法程序。”
应该说，芜湖市是在上位法的框架内，结合本地实际，将创新基因恰当地融入政策制定和实践中。对于这项创新，李萍认为，一是形势和现实的需要，网络化是时代趋势，政府应当拥抱和接纳，但市场是公开的、有竞争的，政府的职责是将其纳入有序的竞争中， 避免市场乱象丛生。为了执法有序，同时营造一个公平竞争有序的市场环境，要适时而变。二是一般来说，国家法律基于稳定性的原因，会出现一些滞后性的情况，这就需要地方在法律框架内勇于探索和创新，这也是市场经济和法治经济发展的需要。
芜湖市按照国务院关于建立公平竞争审查制度的要求，秉持对新经济、新业态包容审慎的态度，对《芜湖市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》进行合法性审查和公平竞争审查，取消了没有上位法依据的限制性条款，在法治原则的基础上，从源头上改善网约车的法治环境，避免了“用旧办法管制新业态”，让发展的问题在发展中解决，释放共享经济的创新活力。
实事求是：立足常识拨乱反正，恪守底线聚焦重点
面对治理困境，芜湖市交通运输局果断调整监管思路，按照审慎包容原则，在新经济发展过程中，摸索新生事物的发展规律。通过大胆探索，针对网约车合规化率低、巡游车经营模式落后、行业维稳压力大等现状，按照短期内定争止纷，长期推进二者融合发展的思路，对网约车监管政策进行改革。
“我们先后前往杭州、南京、金华等地学习巡游车改革及规范的成功经验，并深刻反思实施细则对于运营车辆的要求是否符合共享经济的本质。共享经济的本质是让群众出行成本更低、更便捷，而提高车辆要求，最终成本还是加码在乘客身上。因此，我们应当回归本源，从绿色、共享、降成本的角度出发，为公众提供安全、便捷、低成本的出行服务，而不是高档服务。”徐晓明说。
这确实需要“拨乱反正”， 厘清“高品质服务、差异化经营” 的内涵。高品质服务既不等于高档服务，也不是高价格服务，而是高水平、贴心温暖的服务，增加高科技的应用，比如人脸识别等，同样体现高品质和软实力，这些才是竞争致胜的法宝。而差异化经营，就是允许存在高档次车辆投入运营， 提供高品质服务，满足高端人群的差异化需求。当然，平民化需求的满足是重点，因而更需要在价格上适应当地的消费水平，适应市场竞争的需要。芜湖正是将这一理念付诸实践，并且在国家部委规章的执行上，对第十二条第三款中普遍被忽视的表达——“结合本地实际情况确定”给予足够重视。这个“实际”就是符合客观情况，不任意拔高，其本质要求就是实事求是。各地出现网约车“普遍违法”的现状不就是脱离实际造成的吗？让那么多的“非法网约车”去换新，能做到吗？一辆车，可能是绝大多数进城务工者的全部家当，乃至动用一切可以支援的力量凑足资金之后投入市场的。而且，许多车辆是与当地传统出租车（巡游车）同型同款，为何出租车可以入市而网约车就不行呢？满足安全、便利出行是第一位的。对此， 市场人士形成了普遍共识，这也正是网约车成为人们离不开的“新伙伴”的重要原因。
芜湖的做法，就是基于这样的常识做出的合理性安排。徐晓明开出的“药方”接地气，也得到两种业态参与者的认可，群体性事件的平息和行业内的基本稳定就是最好的检验。在调研座谈中，两个业态的代表都做出了肯定性表态，尤其是传统出租车代表尽管心里还有一点疙瘩——收入有回升却不及从前，但他有句朴素的话值得琢磨：我们看到了政府管理这个行业的希望。
“希望”来自于政府摒弃固化思维，实现对新经济新业态的扶持和监管方式的转变，从而破解了治理困境。据徐晓明介绍，他们的做法主要是“开药方”、“治未病”。
第一，“开药方”，从“三个维度”打造标准科学升级。在平台标准方面，一是对于非芜湖本市的企业法人，不再要求在本市设立分公司，仅要求设立具有相应服务能力的办事机构；二是不再要求平台重复向芜湖市接入数据信息；三是不再要求网约车平台公司在芜湖市纳税。在车辆标准方面，一是不再要求车辆为市区注册登记，改为本市牌照；二是将车龄要求由3 年放宽为5年；三是降低车辆轴距和排量要求，标准不高于或等于市区主流巡游车。在驾驶员标准方面，一是不再要求网约车驾驶员取得市区居住证，改为本市居住证；二是取消《网络预约出租汽车驾驶员证》6年有效期的规定；三是取消车辆和人员的许可关联，实行车辆、人员分类许可，营运时三证齐全。
第二，“治未病”，“3+6+3”监管体系协同推进。芜湖市按照“坚持系统推进、强化标本兼治”的改革思路，构建了共建共治共享的社会治理格局。
一是规范网约车市场管理。① 打造战略合作关系。今年6月9日与滴滴出行签订了战略合作协议， 在网约车合规化、巡游车网约车融合发展、智慧交通和“互联网+” 汽车后市场等方面开展战略合作。②合规化运营专项行动。组织专项治理队伍，采取暗访与明察、定点和巡查相结合的方法开展执法，截至目前，已查处违规运营车辆200 余辆，推进网约车合规化工作强制入轨。③建立行业联合惩戒机制。运用“互联网+”技术，改变人盯人的巡查战术，靠数据跑腿，信用约束管理，通过企业公示、年报等途径，使其主动接受社会监督。
二是推进巡游车改革与营运环境优化。①出租车服务区规划。在全市建设大型巡游出租车综合服务区和小型服务点，重点为驾驶员提供就餐、如厕、茶水服务和车辆清洗、小修快修、电子眼处理等服务。目前正对接发改、规划、国土部门，首批试点项目已纳入今年政府投资计划，力争尽快开工建设。②信息化升级。在市区巡游车推广使用谷雨系统，全面提升大数据采集、处理、分析能力。目前，已在寅运和新长城出租车公司试点安装使用。③巡游车转换行动。目前在寅运公司试点，与滴滴、安徽迪士公司合作，推动巡游车、网约车进一步融合。④巡游车运价改革。借鉴南京、深圳、广州等地经验， 推动巡游车运价由政府定价转为政府指导价。目前初步方案已拟定待批。⑤巡游车经营权确权改革。按照处置方案，依申请、审核、公示、登记等程序，研究建立经营权交易平台，为融合发展做准备。⑥ 健全利益分配机制。鼓励巡游车企业改变承包经营模式，建立订单利益分成制，推进巡游车挂网接单， 健全平台、巡游车公司、巡游车主利益分配机制。目前，巡游车挂网接单已在全市试点，评价良好。
三是打造智慧交通。①打造三网融合。城轨、公交、慢行系统三网融合，最终实现以轨道交通为骨干，常规公交为主体，巡游网约车为补充，慢行系统解决最后一公里的出行体系。②打造小桔车服合作项目。着眼汽车后市场，通过一体化整合，为车主提供车辆保养、快速维修、汽车保险、网约车服务办理等业务，打造车主服务的生态圈，通过互联网大数据帮助传统维修市场赋能。③智慧交通大脑项目。建设滴禹智慧交通研判平台， 未来在治理城市拥堵、优化交通组织方面提供智库功能。
在此次政策调整中，徐晓明表示，芜湖市重点体现了“三个有利于”和“一个底线”。“三个有利于”即是：有利于满足群众出行需求、有利于维持行业健康稳定运行、有利于呵护鼓励网约车，体现共享经济的本质。“一个底线” 是保障乘客出行安全。
芜湖的网约车改革既具备了合法性，又立足当地实际，实事求是地对新产业、新业态实施包容审慎监管，重新定位政府和市场的关系，解决政府职能越位、缺位、错位的问题。同时，政府主动与新业态的领军企业合作，根据情况适时调整相关政策，守住了安全和秩序底线，避免了“红旗法案”的悲剧重演。政府这种包容、相向而行的态度，对于网约车平台企业是一个机遇，有利于促进其从野蛮生长向合规化发展转变。由此，芜湖探索出一条政企合作双赢的路子，形成可复制可推广的模式。
“事实证明改革是成功的。” 参加座谈的省人大代表、市政协委员、市交通广播电台、交警等各分部门的代表等纷纷表示。
滴滴公司的快捷事务部皖南片城市经理陈诚表示，“芜湖的网约车企业和从业者的生存环境是开放包容的。首先，芜湖不仅对网约车新政进行了公平性审查， 还拉平了巡游车和网约车的行业准入门槛，率先实现了良法保善治，公平促发展。其次，芜湖还简化了行政审批流程，提高了办证效率，为企业提供了行政审批手续一条龙服务，让从业者感受到受益与安全，企业也在拥抱合规的道路上持续前行，形成了多方共赢的局面。”
数据显示，芜湖的网约车管理细则修订仅一个多月，网约车各项合规许可，已超过原政策执行9个月的数量，合规率占全省除省会城市外的44.7%。截至目前， 共12家网约车平台取得经营许可证，近800辆网约车取得道路运输证，约8200名驾驶员取得网约车从业资格。
本地网约车平台企业安徽迪士网络科技公司董事长陈斌说，“传统出租车行业的痛点是管理问题， 网约车平台解决了信息不对称的问题，我们现在正与奇瑞公司合作， 引进互联网手段进行转型，关键是通过什么方式推动传统巡游车与网约车和谐共生、融合发展。”
国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾对于芜湖网约车治理模式的改革给予了充分肯定。他说，“修订前的实施细则和一些地方政府对网约车过于严厉的限制， 不利于互联网发展的趋势，芜湖市及时调整思路，对产业发展及相关法律法规进行了深入透彻的研究， 准确地把握了政策和产业发展趋势，抓住了问题的本质，体现了政府勇于担当和实事求是的精神，呈现了法治政府的担当作为。”
“芜湖是全国首批守信激励创新试点城市。创新一直是这个城市的基因。我认为，创新要问题导向，只有‘对症下药’，方能‘药到病除’； 其次， 创新要破字当头；再次，创新要落地有声。”徐晓明如是说。
他表示，芜湖网约车治理模式的改革，其意义是由小及大、由深及远的。第一，改革红利不断释放，经验可复制可推广。一是芜湖网约车改革实施底线监管，激发了市场活力。“鼓励创新、包容审慎”是制定新兴产业监管规则的指导精神，特别是对网约车这种先有实践后有规则的新经济，过度监管无疑会扼杀其发展活力。芜湖的网约车改革回归本源，在秉持三个底线的基础上，实事求是地进行创新，维护了市场的稳定有序发展。让监管不偏离它的初心，逾越它的边界。二是完善监管制度，实施依法监管。法治的基本原则就是权力法定，在授权范围内设立许可要遵循公开、公平、公正的原则，实施行政许可，应当体现便民的原则。对没有上位法支撑、限制公平、不利于便民的管理规则进行修订，避免用严苛的事前准入代替监管的“懒政”行为，创新事中事后监管，让“互联网不是法外之地”落在实处。三是优化监管机制，实施创新监管。出租车“网约化”是行业发展的方向，但不能将网约车管理“出租车化”。芜湖借鉴国内外互联网平台治理经验，推进简政放权，转变职能，充分发挥平台经营主体作用，建立内部监督信用评价机制；引导成立芜湖交通新经济产业联盟，通过抓行业，整合资源， 提高行业治理能力；抓平台，自律自治，强化平台责任心；抓信用， 守信激励、失信惩戒，建立了在法治规范下相向行而行的新型政商关系，开启交通行业，自律自治和社会协同治理的新格局。
第二，先试先行，创造了四个“第一”。芜湖在探索行业优化的实践路径上具有示范价值， 对于全国网约车治理的改革具有重要启示意义。一是在全国第一个对网约车细则主动开展公平竞争审查，具有示范引领作用。据介绍，目前已有湖南岳阳、内蒙古鄂尔多斯、四川泸州以及安徽省内的安庆、宣城等多地交通运输局（委）来芜湖交流学习，尤其是其主动开展自我审查，主动破解因“严格立法”造成的“普遍违法”的先行举措和融合发展思路， 在全国具有示范引领作用。
二是全国对网约车管理办法审查修订最为彻底的城市，体现了营造公平竞争环境的决心。对缺乏上位法依据和变相设置的行政处罚、行政许可全面取消，按照备案车辆的实际确定网约车的准入门槛，特别是在全国首创将网约车与传统巡游车车辆标准拉平，坚持依法监管、底线监管、创新监管，以良法促进发展保障善治，得到学者、媒体界的一致认同。
三是第一个回归现实确定网约车准入门槛的城市，必将激发市场主体活力。芜湖市对网约车准入条件的重新界定，不是降低门槛， 而是回归本源，从实际出发，制定切实可行的政策。同时，此次对网约车细则的公平竞争审查是全覆盖的，逐条进行了全面梳理审查，取消了与安全无关的车型、价格、轴距、排量等要素限制，充分发挥市场的力量，满足市民的出行需求。
四是第一个转变监管角度的城市，重新确立政府职能定位。近期国内发生多起乘坐网约车（准确地说是顺风车）的乘客“遇害事件”，社会关注度高、影响坏。互联网技术的发展使滴滴等平台类企业迅速成长，无一例外都在追求轻资产化，试图通过平台来吸引线下资源的集聚，实现盈利。从“ 打车大战” 到共享单车， 都是从放松规则开始，让商业资本相互“厮杀”，最后政府出面管控。这种方式缺乏前瞻性的调控， 更缺乏法律法规的与时俱进。但是因噎废食，扼杀新业态的崛起，不符合市场经济运行规律，正如国家行政学院行政法研究中心副主任张效羽所说，网约车市场严格执法的重点不应该放在准入上，而应更关注服务管理。要让网约车市场的进入变得更容易， 但是进入之后的管理要更严格。
安徽省人大代表也高度评价芜湖的网约车管理改革，认为这是一项提升群众获得感的民生工程，遵循“鼓励创新、包容审慎”的指导精神，体现了促进新老业态融合发展的总体思路，最终将落脚点放在了为广大人民群众提供安全、优质、高效、便捷的出行服务上，这种创新意识和包容的精神值得肯定和表扬。据介绍，2018年7月，芜湖市作为全国唯一地市代表，受邀参加中国信息通信研究院“网约车新政” 两周年专题研讨会，清华大学公共管理学院院长薛澜教授称“芜湖经验”为公共管理中的“适应性治理”，是新业态领域治理的模本。
顺势而为：政府提供良法善治，企业践行社会责任
网约车作为新业态，在解决市民出行、提升服务水平方面发挥了积极作用，受到广大人民群众的欢迎和认同。可以说，出租车“网约化”是行业发展的方向。它代表了“互联网+”新经济的发展大势， 同时也给传统行业的发展带来了一定程度的“水土不服”。
李广乾说，“ 利用信息技术改造和提升传统行业是时代大趋势，不可逆转，这是基本方向。而在前进过程中经历一些新旧业态交替的反复和曲折是必然的， 也会出现各种各样的情况，我们应当坦然面对。”
他认为，网约车平台对传统出租车的影响是一个长期过程，在利用信息技术手段促进传统出租车行业转型和改革的过程中，一是对于传统产业转型要给予一定的过渡期，经济的发展会慢慢缓解转型带来的冲击。二是给予驾驶员选择新职业的空间，减少新旧业态转换的代价。
技术的发展在带来很多益处的同时，一些新的问题也随之而来。李广乾说，“ 对于像滴滴这种全国性网约车平台与地方网约车平台的关系，是我们未来考虑的重点。随着监管的加强，网约车平台盲目扩张的现状会改变， 其扩张成本也会增加。而政府应当放开对驾驶员户籍、车辆技术要求等条件的限制，更多地转向加强对平台的管理，增加管理措施，健全监管体系建设。与此同时，网约车平台企业应当肩负起管理的社会责任，增加更多线下管理、服务设施和条件，加强对运营车辆和司机的质量、安全管理，为社会提供安全、可靠、舒适、高效的出行服务。
“ 像网约车、电子商务、互联网金融等新经济业态的发展， 我们可以发现这些行业有一个共同点，就是平台在这里面的作用尤其重要。”对于平台经济的治理，李广乾提出“第四方法人治理”的概念。他说，这不是物流行业的第四方概念， 而是指从目前的法人分类中找不到的那一方。民法总则将法人划分为三类，即营利法人、非营利法人、特别法人，但我们无法将平台划分到上述某一类法人中，平台既是一个营利机构，但也承担很多以前应该由公权力机构承担的职能。所以，我们将平台称为第四方法人。
对此，李广乾强调，一是加强对大型平台的第四方法人特性的认识。必须充分认识和预见未来大型平台对于国民经济和社会发展的重大影响，加强宣传，提高全社会对于平台的独特性的认识。大型平台企业应该增强社会责任意识， 基于自身的技术、信息等平台优势，积极主动地为各级政府和经济社会发展提供支撑保障。二是科学合理地构建新型平台治理体系。三是区别对待大平台、小平台的第四方治理政策。四是完善“互联网+”时代的法人分类制度。
大势不可逆转，唯有顺势而为。对于传统的出租车行业来说，加快转型，用好新技术，实现融合发展才是正途；而对于网约车行业来说，要把握信息化、智能化发展大势，在合规、守底线、履行社会责任的基础上，站在时代的风口，抓住机遇，趁势而上。当然，这离不开一个好的政府治理，芜湖市网约车治理改革留给我们一条既简单又难得的经验，那就是实事求是。他们不惧所谓“朝令夕改”的指责，勇于自我纠偏， 回归依法行政的正确轨道，这不但不损害形象，反而在“小切口大窗口”中，体现求真务实的作风， 使人们从一个侧面观察到营商环境的友好宽松。这其中蕴藏着一条重要道理：好的营商环境就是生产力，在良法善治保障下，市场必将迸发无限潜能。
《中国发展观察》杂志社调研组
成员：杨良敏 林 欣 高妍蕊
刘 璨 崔歆笛（实习）
执笔：高妍蕊
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