刘保奎
对于我国城镇化率的未来， 许多机构都进行了预测。例如2030 年的城镇化率，世界银行预计为70%左右，联合国开发计划署预计将达到70％。中国社科院预测为67.81%，清华大学国情研究院预测为60%—65%。关于目前城镇化速度放缓的声音也很多，比如，IMF 的报告认为，中国前往城市的30岁以下的年轻人数量正在稳定缩减。国家发改委城市和小城镇中心首席经济学家李铁认为，中国继续每年1%的城镇化增长率难度较大。按照“十九大”明确的两个阶段安排，综合考虑经济、技术、环境、人口、地缘及国际等因素，我们认为，今后一段时期我国城镇化速度仍能保持每年提高0.5—0.7个百分点，城镇化率在2035年前后到达顶部，此后基本稳定在70%这一水平。
2 0 3 5 年后我国将进入“静态城镇化”阶段
“十九大”将2035年作为中华民族伟大复兴征程上的关键节点， 从城乡区域角度看，2035年同样具有深刻意义。2035年之前，我国的城镇化具有很强的“动态”特征， 主要是应对人口进城、产业扩张、城市增长带来的城乡差距、产业导入、空间负外部性等一系列问题。而在2035年之后，则具有显著的“静态”特征，主要是应对人口进城后在城市内部流动、城—城流动所引起的空间分化、空间隔离等社会问题。
（一）2017-2035年：动态的城镇化
尽管目前我国城镇化速度有所放缓，但仍能保持一定速度。根据测算，近几年受二胎政策等影响，仅城市人口自然增长即可使城镇化率每年提高0.55个百分点，尽管这慢于韩国、日本等相同城镇化阶段（城镇化率55%—60%）时的速度，但仍然快于巴西、意大利、法国等国家同水平时的速度。这一时期城镇化率持续提升的主流特征没有变，我国城市面临的仍然是由于供给的总量性不足或区域性不足带来的问题， 诸如城镇人口增长带来的对居住空间、就业岗位、生态环境、公共服务等的需求，以及人口大规模跨区域流动导致的流出地和流入地失衡等区域性不足问题。城镇化和城市政策的核心是扩大供给，城市建设在不停地补欠账、补短板，尽管如此，各类城市问题仍层出不穷。
（二）2035-2050年：静态的城镇化
在2035年基本实现现代化后， 我国城镇化率也将达到顶部，此后将在70%左右保持相对稳定，城镇化进程进入了一个速度上的“静态”阶段，尽管城镇化率不再提高，但内部的调整持续深化。一方面，城镇内部社会隔离和居住隔离问题更加突出，一些亚群体和亚文化陆续形成并持续发酵，人们城市内部居住区位发生调整，大城市郊区环境较好的地区变得更具吸引力，而告别增长时代后由于财政收入减少，老城区则出现了活力下降甚至衰败，城市治理的重要性凸显。另一方面，到2035年前后， 我国几乎所有省份都进入后工业化社会，其在工业化、城镇化上的阶段差异不再那么突出，各省份发展机会和发展效率相对均衡，尽管人口大规模乡—城转移已经过去，但在城—城之间的重新调整成为主体，城市的自然生态、人文环境甚至精神气质成为区域再平衡的主导因素。
“静态城镇化”驱动下的区域再平衡
当前我国区域管理和空间调控是基于快速城镇化这一背景的，比如在特大城市开展人口调控、在人口集中流入地增加公共服务供给、一些人口城市建设国家级新区等， 区域发展结构并未发生调整，既有的先发后发关系没有被打破。而未来，在“静态城镇化”推动下，将会打破既有先发后发关系，构建出基于新比较优势的区域关系，推动实现区域再平衡。主要特征包括：
（一）协调发展的重点从城乡间、区域间变为城市群内外
城市群作为城镇化的主体形态，是一个全球普遍趋势。长期以来，我国的发展差距具有城乡间和地区间双重特征，地区间差距包括沿海和内地之间、东中西三大地带之间、四大板块之间等，城乡间差距则具有遍在性。而“十二五”以来，地区内部城乡差距不断缩小， 但地区间差距却持续拉大。未来， 在2035年之前，随着区域协调发展的推进，区域间人均财政支出、基本公共服务等会趋于均衡。而与此同时，城市群内部由于其更强的要素集聚和配置能力、科技创新能力、人才吸引能力等，拥有更好的产业、就业机会，而城市群外的区域则缺少发展机会，城市群内外差距更加突出，这将成为2035年以后我国面临的新挑战之一。
（二）城市建设的重点从打造国家中心城市到建设世界城市
在一个城市群里，核心城市是关键，在城镇化快速发展阶段，城市群核心城市通过争取国家政策来增加发展机会，一些二线城市围绕“国家中心城市”的竞争已经白热化。到2035年，这些二线城市将有望实现跻身一线、建成国家中心城市的目标，而随着国家中心城市地位的稳固，我国新的发展目标（即到2 0 4 9年建成社会主义现代化强国）也对这些城市提出了新要求， 他们将进一步转向世界城市地位的争夺。在国外这种趋势已经显现， 除已有的世界城市外，许多二线城市也纷纷提出建设世界城市、全球城市，如里约提出2030年成为南半球最出色的城市，约翰内斯堡提出2030年成为世界一流城市。要想成为世界城市，像原来那样通过政策等外生变量支持（如项目投放）是不行的，还要内生地完善功能，特别是一些具有全球价值的功能，城市发展的着力点发生转换。
（三）区域增长的重点从沿海单向集聚向多元复合集聚
随着支撑传统城市增长的阶段性因素逐渐消失，不同地区的生命周期出现较大差异，再加上产业结构的持续调整，人口流动态势从向沿海地区单向集聚变得更加多元， 区域再平衡特征显著。一是三大战略与四大板块的叠加，形成了对经济高增长地区的新表述。二是随着沿海地区经济增速放缓，特别是制造业的下降，人口向中西部中心城市回流趋势显著，例如广东、江苏、浙江等跨省外来人口在下降， 安徽、浙江、四川、湖北等省外出人口下降。三是一些传统优势地区由于产业竞争力下降和发展阶段变化，出现了衰退和人口持续流出， 如东北、华北等地区。四是一些具有良好自然、人文环境的地区，在新业态培育中发展较快。
（四）城乡统筹的重点从“人口进城管理”到“资本下乡管理”
在人口乡—城转移完成之后， 城镇化率相对稳定，此时经济增长的源泉主要来自于两个方面，一是人口在城市中的创新活动，二是城市和农村的要素互动导致效率提高的部分。对于我国来讲，第二部分的意义尤为重要，2035年前后，我国仍然有30%的人口（约4.5亿） 生活在农村，这既是一个巨大的市场、也是一个广阔的平台，如何通过积极有效的制度安排，让城市要素与农村要素之间能够更加有效地对接，让城市资本的驱动力、人才的创造力与农村的土地、特色资源等搭配起来，使城市配置资源的外延得以扩大，更好地激发和带动农村，形成国民经济增长新的动力。
静态城镇化驱动下区域再平衡的重大建议
面向静态城镇化，需要推动区域政策的调整，从而有助于更好地实现区域再平衡，政策着力点需要从面向区域改为面向人，更加注重以培育世界城市来推动都市圈、城市群发展，注重以城市激发农村，注重减少隔离以及讲好中国故事。
（一）以人民为中心提高城镇化质量
牢固树立以人民为中心的发展理念，以尊重城镇化规律为基础， 以促进城乡要素平等交换、双向流动为基本取向，以非户籍人口落户城镇为主线，提高城镇化质量。
明确各级政府对农业转移人口市民化的责任。适度加大中央政府责任，调动流入地政府接纳非户籍人口并在子女义务教育、基本医疗和基本住房等方面的积极性，为提高各级城市的承载力和包容性创造条件。
建立以产权为基础的城乡要素平等交换机制。落实党的十八届三中全会《决定》关于赋予农民更多财产权利、鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业等规定，在加快建立城乡统一建设用地市场的同时，研究制定规范社会资本进入农村的管理细则，为生产要素城乡双向流动奠定制度基础。
健全城乡基层群众自治制度。鼓励和支持社会各方面参与城市治理，提高城乡居民特别是新市民对社区公共事务的参与度和话语权， 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。积极引导社会组织参与城市社会管理，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。
（二）以世界城市为重点推动都市圈/城市群发展
未来应突出世界城市的引领、组织、带动作用，以《全国城镇体系规划》确定的4个世界城市和11个国家中心城市为重点，培育壮大重点城市群，有力带动和支撑区域经济发展。
以建设世界城市为导向，提升中心城市国际化功能。未来我国的国家中心城市应瞄准建设世界城市，着力提升国际化水平，占有全球生产网络关键节点，汇聚大量跨国公司总部和世界级产业集群，对全球资本、人才、知识、信息与技术等具有强大的集聚和配置能力，同时推动国际化功能向区域延伸，形成区域城镇共同承担的功能体系。
加快完善都市圈内部交通网络。加快完善都市圈内部交通网络体系，完善城际铁路、市郊铁路和城市轨道交通，进一步促进都市圈内各种交通设施紧密衔接，提高运输速度和效率，支撑和促进城市群内城市新区、郊区新城、新市镇以及特色小镇发展。
强化城市群之间的高铁交通网。城镇化快速阶段大规模建设高速铁路，让我国的城镇化形态与国外有显著区别，未来应进一步完善高速铁路网络，加强与既有的大江大河骨架的叠加，加强跨区域交通网和城际、市内交通网的融合。
完善都市圈区域治理体系。培育多元社会群体参与协同治理， 鼓励成立相关行业和地区仲裁委员会，建立有利于都市圈（城市群） 协调发展的利益分配机制，促进合作办区、资源共享、共同发展。
（三）以城市激发农村振兴为路径形成统筹城乡新模式
必须摆脱现在农村要素向城市流动集聚、农村支持城市、农村城市化的传统做法，要加快完善制度设计，构建“静态城镇化”阶段的统筹城乡新模式。
完善村集体经济组织的法律体系。抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格。全面开展农村集体资产清产核资。探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。
适当加大农村要素供给。探索建立农业农村发展用地保障机制， 将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。
加强城市资本和农村要素对接。支持通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。
构建城乡统一的建设用地市场。保障农民公平分享土地增值收益，完善城市资本下乡的领域、形式、收益分配等规定，制定投资强度、用地标准、设计条件等准入门槛和要求。
（四）以减少隔离为重点推进包容的城镇化
在城镇化后期，西方国家普遍出现了隔离（Segregation）问题， 无论是法国、英国等发达国家，还是巴西、墨西哥、菲律宾等发展中国家，种族间、宗教间、阶层间的空间、社会、文化隔离现象都十分突出。我国未来应以“减少隔离” 为重点，推进更加包容的城镇化。
公平分享就业和公共服务。让人们能够获得分享城镇化成果的均等机会，即在生产力最高的地方获得就业就会，积累财富和储蓄，在全国范围获得同质的公共服务。
促进各群体的无门槛融合。应通过改革促进农业转移人口融入城市，为他们提供与城市居民同等的社会服务，确保农村地区获得同质同量的公共服务，促进包容性。推进有关财权事权关系改革促进各群体融合，重新平衡中央与地方政府的职能，中央应当对基本社会保障等全国性政策承担更大责任。
发挥社会组织在城市组织中的作用。城市政府要对城市居民的多元特性有足够的思想准备，城市政策需要更充分酝酿，群体间的冲突需要建立化解机制，发挥社会组织在政府和公众间的缓解作用，让各方能在合理的平台上充分讨论争取自身利益和主张。
推动自下而上的城市治理模式。政府不再是城镇化进程的主要实施者，而是要为城镇化创造条件。政府可以通过更平衡的政绩考核指标和延长官员任期来推动包容的城镇化，归根到底要形成对下负责、自下而上的治理模式。
（五）以讲好中国“城市故事”为途径传播中国方案
面向2 0 4 9 年， 必须推动自身的城市发展理念与国际更加对接，从过去的实践看，我国在城市发展上的许多经验对发展国家具有价值。正在发生的中国“城市故事”具有超越国情的普遍价值。2016 年召开的联合国人居三会议给我们打开了一扇窗，让我们有机会从全球视角来回顾和审视过去20年我国正在发生的“城市故事”。正如联合国人居署执行主任克洛斯博士所言，中国充分发挥城镇化对于发展经济、改善人民生活方面的积极作用，有许多成功的经验引起世界舞台的普遍关注，值得与其他国家分享。
形成了面对城镇化的开放态度。我国并没有像发达国家一样把城镇化视为“挑战”，而是把城镇化认为是“最大的内需潜力和发展动能所在”，并且提出了“人民城市为人民” 的理念。这与《新城市议程》中倡导的人人享有城市的理念是一致的。
摸索出了应对城镇化问题和推动城市发展的一整套经验。包括：更加重视规划引领作用，出台了大尺度的区域规划、城市群规划，推动大城市和特大城市总体规划的及时修编，实现中心城区控制性详细规划全覆盖；形成了以新城新区为代表的大尺度推进城市建设的模式和经验，实现城市功能和面貌快速改观。这些都体现了我们的体制优势。
探索形成了以地融资推动城市建设的融资模式。我国解决了城镇化进程中基础设施建设和公共服务供给的资金需求，以棚户区改造为切入点，大规模推动棚户区改造等保障性住房建设，给发展中国家提供了许多可借鉴的经验。（参考文献略）
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所