杨 晶 符冠云 田智宇
“煤改气”是当前北方地区推行清洁取暖的主要举措，是事关千家万户的重要民生工程，也符合我国能源结构优化升级的长期方向。笔者在河北、山西等地区调研发现，2017年以来，许多地区盲目扩大煤改气范围，对气源保障、成本上涨、系统建设等估计不足，造成了局部地区“气荒”问题突出，居民采暖负担明显加重，个别地区新建天然气管网甚至还存在长期安全隐患。建议在保障气源供应前提下，根据居民经济承受力及时调整煤改气范围和目标；坚持供需两侧同时发力，在需求侧把农村建筑节能改造作为清洁取暖前提基础，在供给侧有效增加工业余热、高效热电联产等多种热源供给；加快天然气储气调峰等基础设施建设和体制改革，为推动采暖用能革命提供长效制度保障。
“煤改气”遇阻
（一）清洁取暖有了“清洁” 但缺了“取暖”，民心工程备受质疑
推行清洁取暖是大气污染防治的重要手段，更是让老百姓干净、温暖过冬的一项重要德政工程。但在“运动式”实施“煤改气” 背景下， 一些地区大干快上，下游用气量激增，出现严重的“气荒”问题。以山西为例， 2 0 1 7 年天然气需求同比增长达52%，供暖季天然气供需缺口达13亿立方米。同时，许多农村地区虽然实施“煤改气”，但受居民收入水平限制，存在停用或少用天然气的现象。调研发现，河北廊坊采暖季内，农村天然气管网负荷率不超过40%，房间平均温度远低于1 8 ℃ 的城镇供暖温度标准。此外，一些地区“煤改气”任务下达太晚，配套支持落实不到位，改造施工逾期，造成了采暖季无暖可采的尴尬现象。“这个冬天有点冷”，清洁取暖只管“清洁”而不管“暖”，实属本末倒置。
（二）地方政府“拼政绩” 和“抢补贴”行为，加剧了“气荒”矛盾
2017年以来，我国对京津冀大气污染传输通道“2+26”城市明确了清洁取暖改造任务，要求每个城市完成5万－10万户以气代煤或以电代煤工程。但在调研中发现，一些地方政府出于政绩工程和“早做早有补贴”的考虑， 在实施过程中“层层加码”，导致“煤改气”范围和数量大大超过预期。以山西为例，国家仅对太原、阳泉、长治、晋城四个城市明确了改造任务。但在实际工作中，山西实施的清洁取暖改造达109.6万户，其中仅“煤改气” 就达60.4万户，是总改造任务上限的1.5倍。河北省2017年确定的清洁取暖改造目标是180万户，目前已实际完成253万户， 超出目标计划约4 0 % 。许多地方政府把“ 煤改气” 作为“ 一把手” 工程， 逐级强化目标任务， 是造成部分地区“无米下锅”的重要原因。
（ 三） 依靠行政手段治理“气荒”，不利于天然气高效科学利用
我国北方地区采暖传统上以煤炭为主，清洁取暖的方向既包括以气代煤或以电代煤，也包括利用集中供热、热电联产、清洁煤炭替代散煤利用，以及因地制宜利用工业余热、地热能等。调研发现， 很多地方把清洁取暖简单等同于“煤改气”，甚至在农村地区实施“一刀切”改造。同时，为保障居民用气，针对工业、电力等非居民用户，采取了关停、限供、错峰供气等诸多行政手段。从实施效果看，一些地方出现了城区供不上、农村用不起的现象，并不利于天然气高效科学利用。特别是，2017年11月以来，市场供需紧张造成LNG价格疯涨，从淡季每吨3000－4000 元上涨到10000多元， 地方政府更强化了对天然气利用的指令分配，也对新一轮油气市场化改革带来不利影响。
（四）对“煤改气”系统优化考量不够，存在长期风险挑战
能源结构调整不能一蹴而就，建设完善的管网和调峰储备设施，保障天然气稳定供给、价格可接受是实施“煤改气”的前提基础。在农村地区推行清洁取暖，不仅仅是利用天然气替代煤炭，也应考虑伴随人口迁出和住房更新带来的用能需求变化，考虑今后风能、太阳能等分布式能源发展潜力，从全生命周期评价不同技术路线的成本效益。但调研发现，多数地方缺少对不同改造技术路线的系统比选，不同程度存在一步到位的想法，未来可能造成管道设施闲置和低利用率风险。一些地方在管道建设中存在赶工期现象，缺乏与乡村建设规划的有效衔接，对居民安全用气的培训教育也不充分，未来可能存在一定安全隐患。
“煤改气”为什么遇阻
（一）农村地区“煤改气” 受制于低收入与高成本的矛盾
成本过高是“煤改气”工作需要面对的首要难题。调研发现，河北、山西地区一户农村居民一个采暖季大约需要1 2 0 0 － 1 5 0 0 立方米天然气， 按照农村居民天然气2.2－2.4元/立方米的售价，整个采暖季的燃料成本为2640－3600元。即便扣除政府为每户农村居民提供的1000元左右补贴，仍要负担1640－2600元的采暖费用，是传统燃煤取暖费用的两倍左右，占农村居民家庭可支配收入的5%－9%。在一些煤炭资源型城市，农村居民“煤改气”后采暖支出甚至高于集中采暖的城镇居民。
特别是，作为我国扶贫开发重点地区，山西119个县中有58 个是贫困县，贫困人口总数达232 万，统筹农村脱贫攻坚和清洁取暖改造仍面临严峻挑战。调研发现，一些城市采取划定禁煤区做法，在许多村镇实施连片“煤改气”工程，对农村低收入群体重视不够。考虑到很多城镇居民还可获得取暖补贴，而很多农村居民以留守老人和儿童为主，舍不得烧现象非常普遍，“煤改气” 可能造成城乡生活水平和收入差距进一步拉大。
（二）“煤改气”的保供和成本压力被低效农村建筑放大
我国农村建设整体发展落后，对建筑节能重视远远不够， 严重影响“ 煤改气” 的实际效果。尽管国家已经出台农村居住建筑节能设计标准， 但实际应用非常有限。调研发现，山西、河北多数农村既有建筑墙体无保温，厚度整体偏薄，双层玻璃等应用很少，围护结构热性能普遍较差，“跑气漏风”现象非常普遍，甚至“外面一阵大风吹过， 屋子里就冷了” 。一些“ 煤改气”住户反映，要达到平均室温18℃的取暖标准，农村住宅天然气消费量达同等面积城市住宅的两倍左右。
此外，尽管农村新建建筑增长迅速，但大多呈自发状态，普遍建设水平较低。调研发现，许多农村新建建筑仍以黏土实心砖为主， 建筑外门、窗热工性能和气密性较差，实施“煤改气” 后，能源浪费现象仍然突出。我国当前“煤改气”带来的保供和成本压力，实际上被农村建筑普遍低能效水平进一步放大。
（三）“煤改气”被落后的天然气调峰“卡了脖子”
不同天然气用户消费特点不同， 工业用气全年比较平稳， 居民取暖用气集中在冬季， 因此，冬季用气高峰需求量与夏季相比可高出数倍。剧烈波动的季节性需求，对天然气供应调节能力提出了非常高的要求。大规模、集中实施、超额完成的“煤改气”，被天然气调峰能力“卡了脖子”，导致“供不上”的局面。
国际经验表明，提高储备是应对天然气消费峰谷差和突发事故、保障供应的有效解决方案。就在我国今冬“气荒”的同时，2017年12月12日， 奥地利Baumgarten天然气站发生爆炸， 造成意大利1⁄3的天然气供应立刻中断（每日1 . 0 8亿立方米），但是由于储气设施在1－2小时内迅速响应，仅10小时后供气就逐步恢复正常，天然气市场价格波动迅速平抑。
与国外不同，我国冬季调峰依靠压减用户使用量、气田生产调节、LNG接收站和储气库等多种方式，可以做出迅速响应的储气调峰占比不足2/5。调研发现， 河北廊坊市储气规模不足高日用量的28%。全国来看，地下储气库储气能力仅为总消费量的3%， 远低于美国20%、欧盟15%的水平。新增储气设施建设严重滞后，“十二五”规划建设储气能力220亿立方米，实际增加37亿立方米，仅完成16.8%。
储气设施建设迟缓已成为扩大天然气消费、深入推进“煤改气” 的“ 绊脚石” 。2 0 1 7 年随着宏观经济回暖，天然气消费量重回两位数增长轨道，加之“煤改气”以及中亚进口气减少的影响，冬季天然气供应缺口显著高于往年。通过调研河北、山西、江苏等地发现，“气荒”持续时间超过2个月，储气调峰能力不足是症结所在。
（四）“煤改气”被滞后的天然气市场化改革“拖了后腿”
我国天然气市场起步晚，最初供应量有限， 只能“ 量入为出”，在天然气短缺时代政府对行业的管制发挥了重要作用。但是，当前天然气市场已进入新的历史阶段，呈现出多主体、多气源、多价格的复杂格局，政府配置资源的效率明显降低，必须依靠市场活力来促进行业发展。“煤改气”原本是促进天然气消费的重要契机， 但改后“ 用不上”“用不起”，是被滞后的天然气行业改革“拖了后腿”。
基础设施“分而治之”阻碍天然气资源在全国范围内的优化配置。天然气跨区域长输管网、液化天然气接收站等基础设施由“三桶油”掌握，省内天然气管网及地方输配气管网由省天然气公司或当地燃气公司掌握。由于天然气市场严重依赖于管网等基础设施，所以供气企业倾向于通过控制通道来保护市场份额，不愿向第三方提供基础设施共享。这不但降低了管网、接收站利用率，而且严重阻碍了互联互通， 使得全国“一盘棋”下的天然气资源优化配置无法实现。虽然这个冬天“三桶油”联手，南北串换气源，保供成效显著，但也只是临时应急措施， 并不是市场“无形的手”进行的自发调节。天然气资源的优化配置亟待长效机制来解决。
天然气价格矛盾突出扭曲了产业价值链，不利于上下游协调发展。一方面，用户认为天然气价格水平偏高，尤其“煤改气” 涉及的农村居民用户，燃料使用成本翻了一番，天然气利用面临经济性难题； 但另一方面， 供气企业认为天然气价格与成本倒挂，缺乏大规模增加供应、自觉储气调峰的积极性。扭曲的价格机制造成用户承担“高价气”与企业“盈利难”并存。例如，负荷稳定、具有调峰价值的优质用户没有享受优惠价格，使其没有动力去进行需求侧管理，削峰填谷的潜力得不到发挥；终端气价没有峰谷价差，使得边际供应的调峰价值无从体现；居民用气价格低于供气成本，“煤改气”后增加了大规模的农村用户，供气成本缺口进一步扩大， 难以消化。
供需两侧同时发力，统筹推进清洁取暖
天然气替代散煤利用是能源结构优化长期方向，也是实现农村用能革命和乡村振兴的重要突破口。要从供需两侧同时发力， 因地制宜优化清洁取暖技术路径选择，在需求侧把农村建筑节能改造作为清洁取暖前提基础，在供给侧有效增加工业余热、高效热电联产等多种热源供给。尽快补齐天然气储气调峰和管道建设短板，深化天然气价格改革，组建国家管道公司，释放天然气行业发展活力。
（一）供需两侧同时发力， 建筑节能改造先行
推进农村清洁取暖，要把农村居住建筑节能改造放在优先位置。伴随收入水平和居住舒适度要求不断提高，我国农村居民建筑能源需求还将持续增长，面临天然气保供和降低用能成本双重挑战。要调整财政补贴方向，重点补贴农村居住建筑科学设计施工、墙体门窗屋顶保温改造等， 支持农村新建建筑同步分布式可再生能源系统。针对农村低收入阶层，要把货币化补助调整为建筑节能改造示范、天然气或清洁煤炭实物扶助等。
要充分尊重居民意愿， 根据居民经济承受能力和用能特点， 灵活选择建筑保温、集中供热、煤改气、煤改电、清洁煤炭取暖等不同技术路线。对于高密集度城镇地区， 要以高效率、超低排放热电联产机组为主要方向， 进一步完善集中供热管网体系， 扩大集中供热范围。对于低密集度农村地区， 要以建筑保温改造和低成本分散采暖为主要方向， 鼓励推广空气源热泵技术等。
（二）深度挖掘现有工业余热等低成本清洁采暖潜力
我国山西、河北等地区高耗能企业数量众多，在工业低品位余热方面具有很大潜力。分析表明，我国北方地区电力、钢铁、石化等行业低品位余热资源高达3 亿吨标准煤，超过北方城镇集中采暖的总用能需求。要打破行业和企业壁垒，把充分利用工业低品位余热资源作为清洁取暖重要方向，通过应用长距离、大温差输送技术，作为集中供热系统的重要组成。
要统筹整合钢铁、水泥、电力等余热资源与区域用能需求， 选择能效水平高、污染物排放少的高耗能企业，鼓励其采用余热余压等技术进行对外供暖，实现能源梯级高效利用。在制定错峰生产等重污染天气应急措施时， 要对提供区域供热服务的企业有所倾斜。要深入供热体制改革， 完善两部制热价机制，鼓励高耗能企业扩大供热范围，实现多种热源多个区域互联互通，不断提高供热体系的灵活性和可靠性。
（三）落实调峰责任、完善价格机制，实现“增储”与“开源”并重
将增加天然气商业储备作为和扩大天然气来源并重的手段， 加快提高天然气灵活供应能力。改变依赖上游供气企业进行季节性调峰的习惯性做法，全产业链协同努力保障供应。要重点落实城镇燃气企业承担所供应市场的小时调峰及部分日调峰供气责任。地方政府要大力推进储气调峰设施建设，加快审批流程，根据储气库类型和储气能力给予一定比例的财政补贴，尽早形成相当于本地平均三天消费量的应急储气能力。此外，进一步提高上游天然气销售企业的季节调峰能力，确保2020年前形成相当于销售量10%的工作气量。
以完善价格机制为抓手， 加快培育商业化运作的储气服务市场。通过进一步完善天然气价格机制， 设立合理的峰谷气价、可中断气价、季节性气价等， 实行差别化的价格体系， 使储气调峰服务得以转换为企业的合理经济价值。提供储气设施投资决策所需的必要信息， 包括天然气市场规模、调峰需求、气源、管道布局和输送能力、现有储气库规模和布局等， 引导企业做出正确决策， 尽快培育商业化良性运作的储气服务市场， 为供气企业履行调峰责任创造有利条件。
（ 四） 以管网改革为突破口， 促进天然气行业“ 双高” 发展
以管网等基础设施改革为重要突破口，促进天然气行业高质量高速度发展。“气荒”是供给抑制的典型表现，未来大规模“煤改气”后居民用气量增多、天然气消费峰谷差将进一步加剧，行政主导下企业间协同保供的短期措施不能适应新形势的需要，唯有以管网改革为突破口，倒逼天然气全产业链的系统性改革，才能实现管网互联互通和资源优化配置，最终促进天然气“优质优用”。
按照“ 放开两头、管住中间”的思路，加快推动天然气管网改革。建议将现有的长距离跨境、跨区域、跨省的天然气管道（暂不包含省级及地方管网） 以及维护管道正常运行的附属储气库资产进行剥离，组建国家天然气管网公司。由于目前天然气管道资产的股权结构非常复杂， 涉及众多市场主体，包括上市公司，资产剥离难度大、成本高， 因此建议资产评估后采取各原有股东入股新公司的方式，使新组建的国家天然气管道公司实现国有资本控股、多元投资的股权格局，并采取股权和经营权分离。同时，成立专门的监管机构，完善监管制度， 落实监管主体责任，促进管道运营的相关信息公开，实行严格的输售分离和第三方准入。
作者单位：国家发展和改革委员会能源研究所