朱作鑫
2016年8月30日，中国驻吉尔吉斯斯坦使馆遭到汽车炸弹袭击，造成使馆3名人员轻伤；2016年6月1日，中国驻马里维和人员遭遇恐怖袭击；2015年11月，亦有3名中国公民在马里巴马科丽笙酒店恐怖袭击事件中不幸遇难。一系列涉及我国的恐怖事件使国内社会深切认识到严厉打击恐怖主义的必要性和紧迫性。需要注意的是，无论恐怖组织实施何种形式的恐怖活动，都离不开相应的资金支持，恐怖主义融资作为国际法上的犯罪行为，是恐怖分子个人和恐怖组织赖以存续、实施恐怖活动的经济基础。近年来，随着各国金融反恐力度的加大，恐怖组织及恐怖活动的变化，恐怖主义融资也不断“改头换面”，出现了与传统恐怖主义融资不同的新趋势。对任何一个爱好和平的国家来说，必须充分认识到恐怖主义融资的新趋势，并有针对性地建立和完善相应的制度措施，才能从经济上彻底根除恐怖主义。2016年9月4日至5日，二十国集团领导人第十一次峰会（G20峰会）在杭州召开，据中国财政部副部长朱光耀此前在有关会议上介绍，反恐怖主义融资也是G20面临的一个极其重要但相对较新的课题，在G20峰会前召开的G20财政央行附属会议上，与会成员国讨论了反恐怖主义融资合作的重要性，并将向G20峰会提交正式报告。可见，恐怖主义融资已成为世界主要国家所共同面临的实际威胁和关注焦点，以G20为代表的主要国家也注意到应当就反恐怖主义融资积极开展各种合作。笔者在此不揣冒昧，试图就国际社会反恐怖主义融资现状、当前恐怖主义融资新趋势以及我国应对恐怖主义融资之策略进行探讨，以期对相关工作有所裨益。
国际社会反恐怖主义融资的现状
根据《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定，恐怖主义融资（Terrorist Financing）是一种国际法上的犯罪行为，包括两个方面的内容，即资金的筹集和资金的转移。长期以来，恐怖组织主要是通过实施海盗、贩毒、诈骗、绑架、抢劫、强迫卖淫等犯罪活动，接受恐怖活动支持者的捐赠，甚至以慈善组织的名义骗取大量捐款等方式筹集资金，然后再通过正规的金融体系、跨境贸易结算或者直接运输现金等方式将这些非法获取的资金转移至需要使用的目的地，这就是传统意义上的恐怖主义融资。20世纪80年代以来，随着恐怖主义日益猖獗，国际社会通过制定相关的国际公约、成立反恐怖主义融资政府间国际组织等方式加强了全球协作打击恐怖主义融资，加强金融反恐的力度。
1.联合国大会通过了专门的反恐怖国际公约和反恐怖活动政策建议。其中大量内容涉及反恐怖主义融资问题，这些国际公约和政策建议为各成员国反恐怖主义融资协作提供了国际法上的依据。比如，1999年12月9日，联合国大会通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。该公约规定了资助恐怖主义罪，即“任何人以任何手段，直接或间接地非法和故意地提供或募集资金，其意图是将全部或部分资金用于，或明知全部或部分资金将用于恐怖活动犯罪的行为”，要求各缔约国将资助恐怖活动的行为规定为犯罪，根据本国法律原则采取适当措施，识别、侦查、冻结或扣押用于实施恐怖主义罪行的任何资金及犯罪所得收益，并予以没收。该公约还对金融机构如何采取措施制止恐怖活动资金流动等问题作了规定。此外，2006年9月，联合国大会通过的《联合国全球反恐战略》中很重要的一部分就是国际反恐怖主义融资。
2.各国在国际法框架下建立起全球性和区域性的反恐怖主义融资政府间国际组织，并通过这些国际组织积极开展反恐怖主义融资国际合作。目前最具国际影响力的反恐怖主义融资政府间国际组织是1989年在法国巴黎成立的反洗钱金融行动特别工作组（The Financial Action Task Force On Money Laundering, FATF)，FATF作为反恐怖主义融资政府间国际组织，目前共有36个成员国和两个观察员国，其主要职能是出台有关反恐怖主义融资政策建议、制定反恐怖主义融资标准、协调各成员国共同开展反恐怖主义融资信息共享、专门研究等工作。FATF于1990年首次发布了反洗钱的《40项建议》，2001年和2004年又相继发布了9项《关于恐怖主义融资的特别建议》，两部建议通常合称FATF反洗钱／反恐怖主义融资“40+9项建议”。“40+9项建议”发布以来，历经数次修订，日臻完善，已得到联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际组织和180多个国家和地区的承认，成为指导全球反洗钱／反恐怖主义融资工作的基本准则。FATF近年又对其标准进行了较大修改完善，于2012年2月发布了名为《打击洗钱、恐怖主义融资、扩散融资国际标准》的“40项建议”，取代了原“40+9项建议”。该标准除了将原先的反恐怖主义融资9项特别建议融入反洗钱“40项建议”，使建议条目数量有所改变之外，在一些实质内容上也有较大的调整，例如确立了“风险为本”的反恐怖主义融资方法、严格对电汇业务信息透明度的要求以及进一步明确了金融情报单位的职责等反恐怖主义融资的基本原则和方法。
除了FATF这一全球性的反恐怖主义融资国际组织外，各国也根据本国实际情况组成相应的区域性反恐怖主义融资政府间国际组织，包括亚太反洗钱工作组（APG）、加勒比金融行动工作组（CFATF）、欧亚工作组（EAG）、东南非反洗钱工作组（ESAAMLG）等，协作开展区域性的反恐怖主义融资工作。
当前恐怖主义融资新趋势
一是随着恐怖主义逐渐从过去仅仅是大型恐怖组织才有能力实施恐怖活动向大型恐怖组织、小型恐怖分子集合体（Small Terrorist Cell）乃至单个恐怖分子都能够制造恐怖事件方向的演变，伴生而来的恐怖主义融资的筹集来源和去向也更加分散，更加具有隐蔽性，大量的恐怖主义融资化整为零流向目的地，加大了各国监管机关识别相关资金是否属于恐怖主义融资的难度。据统计，1994年至2013年，小型恐怖分子集合体拟在欧洲策划发动的40起恐怖活动中，有75%以上只需要1万美元左右的资金。这种数额的资金从来源而言，完全可以是有着正当职业的恐怖分子个人工资、储蓄收入、借贷所得；从转移方式来看，可以通过个人随身携带、银行转账、信贷消费等合法方式转移，而监管机关很难对这种化整为零的小额资金筹集和转移方式进行识别并加以监控。
二是在互联网高速发展的网络时代，推特（twitter）、脸书(facebook)等各种社交媒体层出不穷，恐怖组织和恐怖分子个人利用这些新的媒体形式，在宣扬恐怖活动、扩大恐怖组织影响的同时，也为自己创造了潜在的支持者，这使得恐怖主义融资的资金来源范围更广。同时，由于受到社交媒体的感染和诱导而自发资助恐怖主义的行径具有偶然性和随意性，也更难被各国监管机关事先预测和监控。此外，随着互联网金融在全球范围的快速发展，电子支付、众筹等新型手段越来越多地被恐怖组织、恐怖分子个人所使用，这大大加快了他们筹集和转移资金的便捷性和快速性，反过来又加大了各国监管机关溯源和阻断资金转移的难度。
三是一些具备武装力量的大型恐怖组织通过战争等手段控制了部分资源丰富的地区，并通过开发和低价销售当地资源，为维持恐怖组织生存和实施恐怖活动提供了更为稳定、安全和持续的现金流，进一步加大了各国监管机关的打击力度。以ISIS为例，其占据了伊拉克和叙利亚的部分油田，在底格里斯河和幼发拉底河流域还控制了大片田地种植农作物，通过开发和销售这些石油和农产品，ISIS获取了约数十亿美元的资金。
我国应对恐怖主义融资之策略
2015年12月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》。作为我国第一部全面防范和惩治恐怖活动、加强反恐怖主义工作的法律，《反恐怖主义法》中第一次出现了恐怖主义融资的概念，并对反恐怖主义融资主要制度作了原则性规定。该法第二条将为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供资金、物资等支持、协助、便利的行为认定为恐怖活动，第二十四至二十六条则规定了国务院反洗钱行政主管部门等有关部门、机构反恐怖主义融资的职责、措施等内容。
需要看到的是，虽然《反恐怖主义法》为反恐怖主义融资提供了基本法律依据，但相关规定比较宽泛原则，在具体实践中还需要有关方面针对恐怖主义融资新趋势创造性地开展工作，特别是应当从抓紧组建国家反恐怖主义融资专门工作队伍、构建国家反恐怖主义融资监控网络和加强我国在反恐怖主义融资国际合作中的话语权三个方面开展相关工作，才能有效打击恐怖主义融资。
首先，应当抓紧组建反恐怖主义融资专门工作机构。针对当前反恐怖主义融资监管部门分散、职能交叉、效率欠缺等突出问题，有必要成立专门的国家反恐怖主义融资工作机构，承担全国反恐怖主义融资具体工作，并配备政治素质高、业务水平强的执法人员。国家反恐怖主义融资专门工作机构具体职能主要包括对内构建国家反恐怖主义融资监控网络，建立健全预防和打击恐怖主义融资活动的各项制度，执行反恐怖主义融资监管措施，对外代表我国参加有关反恐怖主义融资国际交往与合作。
其次，应当加快构建国家反恐怖主义融资监控网络。针对化整为零的小额资金筹集和转移方式难以识别，社交媒体、电子支付、众筹等新型资金筹集和转移方式的管控手段明显不足，以及对恐怖组织通过国际贸易手段出口其所占有的资源获取资金缺少必要的监管和打击手段等新问题，有必要加快构建国家反恐怖主义融资监控网络，扩大监管对象和监管范围，特别是可以运用大数据分析等新型技术措施，开展针对恐怖主义融资或者疑似恐怖主义融资的全面监测、分析、溯源和阻断措施，查清涉嫌恐怖主义融资的资金来源与去向，跟踪、切断恐怖主义资金链，实现反恐怖主义融资监控网络全覆盖。
第三，应当加强我国在反恐怖主义融资国际合作中的话语权。鉴于金融活动的全球化，反恐怖主义融资需要各国监管部门协调行动，可由国家反恐怖主义融资专门工作机构代表我国积极参与有关反恐怖主义融资政府间国际组织活动，一方面学习相关国际组织、发达国家在如何识别可疑资金、跟踪资金流向、阻断资金流向等方面所积累的经验，并加大反恐怖主义融资情报共享、开展跨国反恐怖主义融资联合行动等方面的合作；另一方面，对一些国家借反恐怖主义融资合作为名提出我国完全开放金融业等无理要求予以警惕和回绝。同时，国家反恐怖主义融资专门工作机构还应代表我国在相关国际组织中积极发声，主张我国利益诉求，并努力将我国反恐怖主义融资的良好措施和经验转化为相关国际组织的行动指南、标准和建议，从而提升我国在相关国际组织中的话语权，更好地维护国家安全和国家利益。
习近平总书记于2015年11月19日就我国公民被恐怖组织杀害事件发表的讲话中强调，恐怖主义是人类的公敌，中国坚决反对一切形式的恐怖主义，坚决打击任何挑战人类文明底线的暴恐犯罪活动。我们任何一名热爱和平美好生活的公民都有充分理由相信，在党的领导下，我国必将通过进一步健全反恐怖主义融资法律制度，依法加强金融反恐工作，严厉打击包括恐怖主义融资在内的一切恐怖活动，彻底根除恐怖主义，维护国家安全和广大人民群众根本利益，维护世界和平和安宁！
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