本刊记者 张菀航 高妍蕊
“期待杭州峰会成为G20转型的一个新起点。”外交部部长王毅日前在博鳌亚洲论坛2016年年会上如此表示。
王毅指出，“G20需要与时俱进，逐渐从一个危机应对的平台向长效治理的机制转移，从侧重短期政策向与中长期政策并重转型。”
接受《中国发展观察》采访的多位资深专家学者对G20转型的方向和路径发表了看法，并提出许多建设性意见。
G20大转型亟待破题
“G20的初衷是应对全球金融危机，尤其是在美国自身暴露问题、难以独立承担的情况下，G20是美国分担责任、同时不得不分享权力的一种方式。但在危机缓和之后，G20就必须转型。”对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉在接受本刊记者采访时，同样表明了G20转型的紧迫性。
国务院发展研究中心世界发展研究所研究员丁一凡提到，“G20开始确实是作为处理危机的机制而被提出的，但危机并未结束，因此通过G20来协调世界最主要经济体的经济政策仍然是必要的。”中国现代国际关系研究院世界政治研究所所长王鸿刚亦对本刊记者表示，尽管金融危机爆发至今已近10年，但全球经济迄今尚未摆脱危机阴影，呈现高度脆弱性，不排除爆发“二次危机”的可能，甚至可能陷入长期停滞。要避免这种状况，必须对世界经济进行全面的结构性改革，以应对全球总需求不足、治理机制不完善、各国政策协调不力等长期性、根本性问题。
“G20有能力也应该成为一个长效的全球经济治理机制。”屠新泉进一步表示，现实的需要是存在的，全球化不断发展，各国之间的相互依赖和影响都在日益提高，确实需要一个全球性机制来协调各国尤其是大国之间的经济政策。现有体制的不足在于都是专题性的，如WTO、IMF和世界银行，缺乏一个宏观引领性的机制。此外，G20的一个突出优势在于其有峰会机制，有利于做出艰难的政治决策，且G20集中了主要的发达国家和发展中国家，具有较好的代表性和平衡性。
设秘书处之争：从临时到更加正式
“G20在应对危机期间的良好表现，使人们对其成为更加正式的长效治理机制充满期待。”王鸿刚表示。
G20峰会作为世界经济合作的首要论坛，诞生之初的“临时身份”或多或少牵绊着其决策效用的发挥。G20若仅作为论坛、作为非正式对话机制存在，其决议的约束力和执行效率难免会打折扣。如何能够从“临时”变得更加“正式”，由此也引发了G20是否应设立常设秘书处的争论。
在今年3月召开的中国发展高层论坛2016年会上，关于G20设立秘书处的提议就曾引发在场嘉宾的激烈讨论。
“我不同意。”经济合作与发展组织（OECD）秘书长古利亚显然并不看好这一动议，他认为，“在G20框架下，OECD、IMF、劳工组织实现了前所未有的协调互助，就如同G20的秘书处一样。”古利亚进而指出，当前各类国际组织会从自身专业角度提出相关数据和建议，供各国决策者参考。“尽管没有相关机构的约束，但反而更加有效了。”
而同样在场的美国哥伦比亚大学教授、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨直言：“我的看法不尽相同。”他指出当前G20的包容性还不够，如非洲、拉美等国家的利益并没有得到充分体现。“所以，我认为需要找到一种平衡，可以考虑建立一个小的秘书处。”他还表示，需要通过有效的监管来确保决定能够真正体现这些国家的利益且是科学的。斯蒂格利茨强调，从以往情况来看，的确有一些决策并没有得到有效落实。“如果仅是作为一个决定或是声明而已，就没有任何约束力，也就没有任何实施的压力。”
除了强化约束力，保证议程的延续性也是提议设立秘书处的原因之一。当前有不少顾虑的声音，指出轮换主席国的方式难免会导致政策的搁浅，特别是中长期政策难推进、难追踪，可能出现前一年的议程尚未得到完全落实便被今年新一轮的议程取代。对此，斯蒂格利茨认为这确实在一定程度上影响连贯性。G20中每一个轮值主席国都会有各自的特点和目标，会带来新的想法。他肯定了这一方式会激发创造力，“尽管如此，也要保证连贯性，这是非常重要的”。而在古利亚看来，情况并没有如此棘手。尽管主席国每年轮换，但这种轮换并不是随意性的，议程的设置也不能“任性”，必须遵循一定的规律。另外，比如贸易和劳工等重要议题每年都会被纳入讨论范围，这也是其延续性的体现。关于这一问题，当日参会的中国人民银行副行长易纲建议，国际组织专业的意见可有助于保持G20的延续性。另外，还有一个保证连续性的机制就是“三驾马车”，即由前任主席国、现任主席国、候任主席国三方构成“三驾马车”，共同讨论和确定峰会的日程，由G20所有成员国共同商议通过。
暂且不论古利亚的反对意见是否掺杂“私心”，他的建议似乎可操作性更强、更容易实现，且事实上一些国际组织已在不知不觉中充当了G20秘书处的角色。“G20还是需要依赖现有的正式机制，如WTO、IMF等去落实政治领导人在G20形成的关键共识，而不一定要将G20本身打造成一个正式的国际组织。”屠新泉在接受本刊采访时表达了这样的观点。
“G20在诞生之初是一个类似于俱乐部式的组织，如今要将其转变成一个真正的常设国际组织，很难。”丁一凡对记者说道。要知道，G7一直没有常设机构，迄今已经存在了三四十年，其作为一个协调机制也确实推进了部分问题的解决。“我认为，G20未来也会朝着这一方向发展，而不是向真正的常设国际机构发展。”丁一凡表示。
“目前还不是成立G20秘书处的时机，在这一问题上没有主要国家的共识是不可能的。这需要各成员国的国内立法机关批准，也意味着成员国对G20更大的主权让渡。”屠新泉表示。诚然，G20想要成为一个正式的国际组织，依旧面临很大的阻力。王鸿刚总结了以下三个方面：一是美国似乎对设立秘书处、将G20升级为长效治理机制热情不高，存有疑虑；二是其他国际组织或机制担心一个更正规的G20机制会进一步削弱其自身影响力，如G7、OECD等；三是尚有部分国家在现阶段仍然主张G20的重点功能是分享最佳实践，对任何有约束性的承诺和机制建设都采取消极态度。
中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员丁工分析认为，常设秘书处一方面有违G20的论坛性初衷和非正式性特征，另一方面秘书处的筹组设立不是单纯的机构改制问题，其运转程序、驻地选址、组织结构等内容的确定，都是多个力量板块、利益组群、集团派系斗争博弈的结果。他进而表示，是否设立秘书处应在充分、广泛征求G20各成员国以及非正式成员国、相关国际组织的意见基础上，经过科学论证、反复磋商、权衡各方后，分阶段、分批次地付诸实施。如果贸然行事、运筹不当，容易成为各个派系势力共同攻击的标靶。
“当然，设立常设秘书处的好处不言而喻，它可以使G20国家政策沟通协调更加正规化、高效率和常态化，符合各国根本和长远利益。”王鸿刚站在了更为积极的角度看待这一问题。“要看到，G20的更加正式化和高效率是大势所趋，而且这一进程并非零和游戏，相关国家和国际组织是可说服的。”丁工则建议，中国作为今年的主席国，可尝试提议建立“议事协调理事会”制度，充实协调人的执行功能，来阶段性地弥补秘书处缺失的短板。
机制建设：兼具公平与高效
G20能否真正成长为全球经济治理的主导机制？丁工在接受采访时表示，“综合来讲，G20目前尚未确立全球经济治理主导机制的地位。”他分析说，G20面临的突出问题主要包括两个方面，即是否需要扩员以增加参与面来解决合法性问题，以及如何在确保多样性、公平性的前提下提高治理效率。
丁工进而指出，目前仍有174个国家不是G20成员国，如果不能照顾到其他国家或集团的利益，G20机制将失去合法性和公信力。另一方面，G20是由多个社会制度、政治体制、发展道路、文化价值、经济模式且国情各异的独立单位组成，如不能协调理顺好各方观点，不但无法形成合力，还会严重削弱治理实效。基于此，丁工建议采取以下措施，以实现G20在公平和高效两个方面的突破。
一是构建区际联席对话伙伴机制。当前，每届G20峰会主席国基本都会邀请部分区域组织代表列席会议，但受邀地区多边机构的名单大多由当年轮值主席国选定，因此地区性政府间组织参会情况时常出现逐年变动，并且主席国一般倾向于邀请与自身所处地区或与己联系紧密的区域性多边组织参会，例如，2014年澳大利亚布里斯班峰会上，主席国就邀请了毛里塔尼亚（作为2014年非洲联盟主席国）、缅甸（作为2014年东南亚国家协会主席国）、塞内加尔（2014年非洲发展新伙伴计划的代表）、新西兰（太平洋岛国论坛的核心成员）。目前各个区域基本都已拥有能够整合地区力量的多边组织，丁工提出，可以根据地缘板块划分，固定由相应几个区域组织代表列席每年G20例会，如东南亚地区的东南亚国家联盟、非洲地区的非盟、亚太地区的亚太经合组织（APEC）、中东地区的阿拉伯国家联盟、南亚地区的南亚区域合作联盟、拉丁美洲地区的拉美与加勒比共同体、大洋洲地区的太平洋岛国论坛（PIF）等，进而建立起G20与区际联席伙伴对话模式。
二是继续深化与全球性多边机构的合作。目前G20已基本与联合国、金融稳定委员会、经济合作与发展组织、世界银行集团、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际多边机构形成了良好的互动关系。但G20同联合国教科文组织、粮食及农业组织、国际劳工组织、世界卫生组织等联合国各专职及附属机构的联系相对较少。除财经外的部分领域，联合国相比G20更有优势。G20峰会一般主席国都会邀请联合国秘书长到会，而联合国所属机构负责人参与G20议程的机会较少，导致G20同联合国相应专职机构的交流协调程度偏低，这就在一定程度上限制了G20在上述议题上的实际治理功效。虽然联合国由于各种原因致使自身治理能力下降，但其仍是全球最具代表性和权威性的多边组织，G20如不能协调好同联合国的职能关系无疑会削弱其全球治理首要议事平台的合法性和正当性。因此，丁工认为，可在每年G20召开部长理事会之时，定期邀请联合国专业职司机构负责人参与相应专业部长会议，从而实现G20与联合国这两大全球性组织在决策和执行层面的并行互动。
三是完善部长理事会和专门委员会制度。目前就G20的运作模式来说，主要由最高领导人峰会、协调人高官会、双部长会以及涉及工商界、青年、劳工、智库学者等领域的参与工作组分层进行，由各国作为首脑协调人的高层官员来进行具体准备工作。丁工建议，可在此基础上探索部长理事会和专门委员会模式，设立关于经济、科技、环境和能源、司法等不同领域的常设专业委员会机制，由相关理事会领导专门委员会事务，而专门委员会向部长理事会提供政策咨询和业务参考，部长理事会讨论通过相关政策建议后递交领导人峰会，再由部长理事会具体实施、执行后续议案，形成领导人峰会、部长理事会与专门委员会高低搭配的格局。例如，目前G20在跨国联合执法反腐败方面达成共识，可以通过专门的部长理事会来协调各成员国之间的反腐合作事项，再由司法委员会操办具体事务，这样比单独在G20框架下由成员国进行双边合作更有效果。
四是推进G20议长会晤机制。丁工建议，可在G20峰会后召开由相关方议会负责人参加的G20议长会。G20峰会达成的各项决议和共识要想落实到位，一定程度上需要各国立法机关将决议在各自国家内部变成具有执行力和约束力的法律章程。召开G20议长会有助于将议事性、协调性的峰会成果，间接转化为约束性、强制力的制度法规，从而进一步增强G20的实际治理效能。
丁工表示，“G20尽管作为全球经济治理的首选机制，还远不够完美，但‘合并同类项’后却可以发现G20是既有国际多边机制中，实现公信力、代表性和决策力、有效性‘最大公约数’的绝佳载体，也是当前能够相对公平合理地统筹兼顾经济实力、决策效率、地域均衡等各方要素的最好平台。”
