别了,土地财政

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作者:邵 挺

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前两篇文章分别辨析了“土地财政”的概念和不可持续性,这一篇主要从构建新型土地经营框架的角度,来设计一套“后土地财政”时代的土地管理体制。上一篇提到,土地出让收入受经济形势尤其是房地产市场影响,波动性较大,不宜作为土地抵押贷款的稳定还款来源。据中国指数研究院数据显示,2014年全国300个城市土地出让面积和金额双双下降,出让收入仅有2.3万亿元,同比下降28%。2014年和2015年又是地方政府债务的偿还高峰期,但土地出让收入的非预期性下降,与地方债务偿还周期和规模的“错配”,如果没有其它的偿还来源,就会构成债务违约。
上篇讲到当前国有土地经营体系面临巨大挑战,不可持续性快速增加,如果不推进重大改革,未来将成为阻碍中国进入高收入经济体的核心制度障碍。本篇笔者将试图提出构建新型国有土地经营方式的“1个核心、2条主线、3类体系、4个突破口”的“1234”战略,最终目的是取代目前的土地经营体系。“1个核心”就是从土地资源配置的权力从政府逐步转向市场,“2条主线”指提高土地利用效率和防范土地融资债务风险,“3类体系”是国有土地使用权交易、规划管制和增值收益分配,“4个突破口”分别是集体土地入市、国有土地储备中心转型、建立国有土地经营公司和构建完备的土地税收体系。前面说过,绝大多数学者都同意以“土地财政”和“土地金融”为核心的土地管理体系存在巨大风险和不可持续性,如果不尽快改革,将成为中国跨越“中等收入陷阱”进入高收入国家的最大障碍之一。这里,笔者从操作性的角度,提出在未来五至七年内可以实施的四项改革
措施。
第一,改造国有土地储备中心,负责公益性用地管理。“土地财政”也好、“土地金融”也罢,核心的组织机构是各地的土地储备中心。作为国有土地资产管理最重要的机构,在保障土地资源有效利用、发挥土地资产支撑现代化进程以及土地资产保值增值等方面,储备中心发挥了积极有效的作用。但围绕抵押融资而暴露出来的各类风险也在不断积累,加上各级政府的融资过程还存在相当的不透明性,潜在风险很大。建议把国有土地储备中心的经营职能剥离出去,专职负责用于管理公益性、政策性用途的国有土地。未来公益性用地的来源主要有两块,一是在通过征地形成的新增国有土地中,要划分一部分土地用于公益用途;二是在都市更新或旧城改造过程中,在更新后的土地总量中要留出基础设施、公共绿地等公益性用地空间。国有土地储备中心就专门负责这些公益性用地的储备和利用,其功能相当于美国土地管理署。
按照“管办分离”原则,在把经营土地的职能剥离出去以后,就要进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能,总之,把重心从直接经营土地向市场监管转变。从国际经验看,去掉经营职能后的监督管理职能更为繁杂、更需要精细化的管理,比如加强制度性基础设施建设,完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作,平等保护各类土地产权。
第二,新建国有土地经营公司,负责经营性用地运作。国有土地的经营功能从储备中心脱离出来后,按照“管办分离”的原则,参照国有企业改革的经验,可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负有保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。
具体做法是,每个省市新建一家或若干家国有土地经营公司,或成立国有土地经营基金。这些国有土地经营公司按照市场化原则,雇佣专业的经营团队,来负责经营性土地的运作,包括这些土地的抵押贷款以及允许在公开债券市场上由银行代发土地债券。土地抵押贷款和发行土地债券的资金,统筹用于国有土地收储和维护。另外,为避免金融和财政风险累积,建议国家正式出台《国有土地经营办法》,要建立规范的土地收储、抵押程序,实行需求导向的土地收储数量控制,再由土地收储的成本,来确定公开发行的土地债券以及抵押贷款水平。其好处是,通过土地债券市场价格的波动,来揭示国有土地资产的质量和风险,另外土地抵押贷款的发放也要接受银行严格的资本金和还款周期要求,把金融风险控制在一个合理的安全区间内。
第三,探索实施工业用地的弹性出让和年租制。我国目前这套土地制度具有很强的结构扭曲性,一方面80%以上的土地财政和90%的土地抵押贷款都是由住宅和商业性用地贡献的,但占年度建设用地供应量30%左右的工业用地,即使名义上的出让价格也非常低,普遍只有住宅和商业用地的1/5甚至1/10。建议在现阶段对工业用地的管理采取弹性出让制和年租制,区别于居住用地和基础设施用地的固定出让期限制。规定今后所有新增工业用地的出让都实行弹性出让制,根据不同产业需要,签订5-30年不等的租期,租金不用一次性付完,可以每年付一次,但租金水平不能低于最低价格保护值,并严格执行“招拍挂”出让政策,真正实现十八届三中全会《决定》提出的“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格”的目标。对企业来说,尽管年租金水平上升了,但从一次性支付改为一年一付,极大地减轻了企业资金成本和财务负担。对政府而言,可以根据各产业的兴衰周期,建立更灵活的工业用地调整机制,将工业用地及时地从低效企业转移到高效企业,在这个过程中还将获取全部的工业用地增值收益。
第四,改革征地制度,建立国有土地出让收入的基金制。征地制度作为新增国有土地形成的其中一类途径,尽管比重会逐步下降,但在相当长一段时期内仍会存在。在征地制度改革中,除了通过提高给被征地农民的留用地比例,增加土地增值收益的分享比例外,更重要的是建立一项激励相容制度,使地方政府逐步减少对当年土地出让收入的依赖,这才能削弱征地的内在动力。笔者建议把建立国有土地基金作为一个重要突破口,推进现阶段征地制度改革。首先要明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。从事土地经营的机构获得的国有土地出让收益,应进入与政府财政相分离的专门账户,由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。其次,对于土地出让收入的支出项目和经费使用情况,要交地方人大审核,保证这笔资金使用的更透明、更合理、更长远。最后,国有土地出让收入在支付完抵押贷款和赎回土地债券外,把剩余的出让收入放到国有土地基金中,基金用途主要是调剂历年出让收入和支付抵押贷款和赎回土地债券之间的收支差额,地方政府和其它机构都不得随意动用这笔基金。从我国台湾地区和香港地区的经验来看,各地区建立国有土地基金,对保障跟土地相关的政府资产负债表的长期平衡、并降低地方政府对当年土地出让收入的依赖,都有重要作用。
需要提出的是,“土地财政”和“土地金融”问题的产生和强化,具有很深刻的制度背景,不是简单地“一句取消”就可以解决的,关键是要设计出一套新型制度体系来取代这套旧体系。上述四项改革措施,只是笔者认为在现阶段和未来一段时期操作性比较强的办法,是在不改变我国土地公有制、不取消地方政府征地权的前提下,又能朝着弱化征地权力、建立以市场为主导的国有土地经营方式和逐步替代“土地财政”、逐步降低“土地金融”风险的大方向推进。(下)

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