周志和
粮食安全是治国理政的头等大事。作为一个13亿多人口的大国，党和政府一直以来高度重视粮食工作，并提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略。这对做好新形势下的粮食工作、确保国家粮食安全具有重大的战略指导意义。
在论及中国的粮食问题时，有学者和业内人士总要指出中国的粮食概念与国际通用的粮食概念的区别。国外通用的食物、谷物概念与中国粮食概念并不一致，在国内，人们习惯于将传统上的主食统称为“粮食”，主要是指稻谷、小麦、玉米、豆类和薯类，比如大豆，中国将其归类为粮食，而联合国粮食及农业组织将其归类为油料。在国外，与中文对应的“粮食”概念并不存在，在英语字典中也查不到与“粮食”相对应的英语单词。国际组织及世界各国政府高度关注的是“Food”即“食物”，而不仅仅是“粮食”。英国1982年出版的《简明牛津字典》对“Food”的解释是：维持肌体生长、代谢和生命过程以及供给能量所必需的物质，它基本上由蛋白质、碳水化合物和脂肪构成。此外，还含有一些肌体所必不可少的矿物质、维生素和辅助物质，它是固体形态的营养物质。（《中国粮食安全的现状、挑战与对策研究》，曹宝明等著，中国农业出版社，2011年，第2页）。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008－2020年）》当中对此也给出了注解，即《纲要》中的粮食，主要指谷物（包括小麦、稻谷、玉米等）、豆类和薯类；食物，指粮食、食用植物油、肉、禽、蛋、奶及水产品。笔者无意在此专门比较探讨中外“粮食”与“食物”两个概念的区别，而是试图从当前我国经济社会发展的现实情况出发，简要分析我国国情粮情的新变化、新形势，指出要顺应我国国情粮情发展的新趋势和新要求，就必须以全新的视角来审视与考量中国粮食安全；要满足国民的食物需求与营养发展需要，从根本与长远上保障我国粮食与食物安全，就很有必要从现有的传统的粮食安全观过渡到整体的全新的食物安全观。
全面认识我国国民食物消费及粮食安全面临的新
形势
主要体现在以下几个方面：
国民食物消费需求呈现新变化，有三个重大趋势需引起关注与重视。一是口粮需求下降，饲料用粮需求增长，原因是人们的消费需求升级，对肉蛋奶的消费需求增加。稻谷是我国最主要的口粮，自上世纪90年代以来，随着消费结构的日益多元化，稻谷消费占粮食消费的比重总体呈现出缓慢下降的态势。1978年，稻谷消费所占比重为40.31%，2010年这一比重为33.58%。2007年，居民口粮消费26450万吨，占总消费需求的51.61%。预计到2020年，居民口粮消费数量将下降到24750万吨，占总消费需求的比重将下降到43.0%。饲料用粮将持续增长，所占比重将与口粮接近。预计到2020年，饲料用粮将达到23550万吨，占消费总需求的比重将达到40.92%。（《14亿人的粮食安全战略》，韩俊主编，学习出版社，海南出版社，2012年，第59-62页）二是城镇化加速推进，城镇居民对非主粮食物的消费快速增长，这将对非主粮食物的消费产生新的增量需求。根据国家统计局2012年的调查，2011年农民的人均消费成品粮为120公斤，城镇居民低1/3，约为80公斤。但是其他消费的所有农产品，城市居民都明显高于农民。新鲜蔬菜高出28%，食用植物油高出24%，肉类（包括猪、牛、羊三大肉类）大概城市居民比农民高出56%，家禽高出136%，禽蛋高出87%，水产品要高出两倍以上。因而，随着我国城镇化建设的加速推进，对非主粮食物的消费需求将进一步增大，我们必须对此有充分的估量与准备。三是随着生活水平不断改善，人们的膳食观念日趋科学合理；同时，基于确保国民营养发展的需要，对食物的多元化需求已然成了一种客观趋势与必然要求。根据《中国食物与营养发展纲要（2014－2020年）》确立的食物消费量目标来看，到2020年，全国人均全年口粮消费135公斤、食用植物油12公斤、豆类13公斤、肉类29公斤、蛋类16公斤、奶类36公斤、水产品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。要实现这一目标，必须发展多元化的全食物产业体系。食物消费多元化趋势既是一种客观现实，也是经济社会发展的必然要求。人们关注的重心已从要吃得饱转向要吃得好、吃得健康。因而，不仅要重视“米袋子”工程，也要重视“菜篮子”工程，更要重视面向全民、重点区域和不同群体的营养健康工程。
长期以来过分重视主粮生产使生态环境承受巨大压力。基于解决温饱的需要，我国传统上很重视主粮的生产，“以粮为纲”的观念由来已久。耕地的过度开发及粮食增产的持续压力，其长期累积的结果在很大程度上造成了水土流失严重、地表水下降、农药化肥的过度使用等问题，给生态环境造成了沉重的包袱。目前我国化肥的使用可能是世界上最高的，2012年中国使用化肥折合纯量达到5839万吨，使用的农药180万吨，农膜238万吨，每年有约100万吨的碎片残杂留在土壤里。农业生产所排放的各种污染物占到整个国家各种污染物排放的一半左右。这都造成了土地一定程度的污染和地力的下降。因此，确立食物安全的新安全观，根据我国国土资源的实际情况，从全食物的视角来全面合理布局食物的生产体系，做到宜耕则耕，宜牧则牧，宜林则林，宜渔则渔，既能保证食物的整体供应，也有利于修复与保护生态。
满足国人食物消费多元化的客观需求需要构建完整的食物产业体系。从上述分析来看，要顺应消费需求的新变化，满足国人营养发展新需求，我们需要构建全方位的食物产业体系。在确保口粮绝对安全与谷物基本自给的前提下，其他食物产业健康发展也不容忽视。从长远来看，确立整体的全新的食物安全观，有利于产业结构的调整与平衡，推动相关产业健康协调发展，比如农林牧渔的协调发展。
全面建成小康社会及经济社会的健康发展需要提供全方位的食物保障。我国2013年人均GDP已达到6700多美元，已迈入中高收入国家行列。发展的最终目的是为了人，而一国居民的食物保障水平、健康营养水准、寿命长短、生活质量等是衡量一国经济社会发展水平的一项重要指标，其中，将食物安全作为一个整体范畴纳入考量并作出全面部署，更符合国家和社会发展的实际。往大处上讲，从粮食安全观转向食物安全观，也是一个国家在不同阶段宏观战略的选择使然。在发展水平较低的阶段，主要是确保吃饱；而在步入中高级发展阶段时，其目标取向就是要吃好、吃健康，要尽可能满足国民科学合理膳食、确保营养健康发展的需要，力求做到食物结构的多元化、产品的标准化、膳食的科学化、营养的普及化。
纵观上述国民食物消费及粮食安全面临的新趋势，必须以科学的视角来重新审视粮食与食物供需形势，最重要的是要以发展的、整体的视角来重新审视粮食安全。所谓发展的视角，就是要深刻分析不同发展阶段人们对粮食与食物需求的变化，要顺应居民食物消费需求的新变化，在不同的发展阶段制定科学的食物发展战略。所谓整体的视角，就是要把食物安全放在国民经济与社会发展的大局中去考量、放在以人为本的执政理念中去谋划，全面剖析各关联方的相互影响。因而，将粮食安全拓展为食物安全的必要性与重要性不言而喻。
创新举措，切实保障食物安全
要保障我国食物安全，需从长远上采取以下措施。一是加大宣传力度，引导人们树立科学的食物观与营养观，培养更加科学理性的食物消费行为。二是要以保障谷物基本自给、口粮绝对安全为重点。在倡导从粮食安全观转入食物安全观的同时，不能否认原有传统粮食安全的重要性，这其中最主要的就是要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，因为对于一个13亿多人口的大国而言，吃饭问题始终不容小视。三是加大畜牧渔业发展，拓展食物资源。当前就是要大力发展畜牧业与渔业，这两大产业在提供食物多样性方面扮演着重要角色。四是统筹利用国土资源，保障食物供给产能。我国国土资源丰富，要作出系统规划，根据耕地、草原、湿地、森林、河流、湖泊等不同形态的国土资源现状，统筹规划，分区布局，因地制宜，从长远上保障食物供给产能。五是加大环保力度，保护食物供给的生态系统。全面总结我国过往在粮食与食物安全保障方面的经验与教训，切实加强生态保护，从子孙后代的长远利益出发，从国家民族的永续发展出发，切实保护好我国食物长远安全的生态系统。六是加快政府职能转变，构建体系健全、职责明晰、运转高效的食物安全行政管理体系。在现有的粮食与食物行政管理运行体系基础上，可考虑先设立食物安全管理协调委员会，加强对现有涉粮涉农及食品相关部门的协调管理，待进行充分的磨合后再合并机构、整合职能，从而达到精简机构，提高行政效率，保障国家食物安全的目的。
深刻认识从粮食安全观过渡到食物安全观的重大
意义
“手中有粮，心中不慌”。粮食安全的特殊重要性在我国影响深远，并且历史上为确保我国国民经济与社会健康持续发展发挥了重要作用。但是，时代在不断发展，一个国家在不同的阶段有不同的历史任务，在不同的发展时期有不同的发展战略。只有顺应时代的发展，能动作出变革，才能保证始终朝着正确的方向前进。食物安全是一国的基础战略，在当前的形势下，我们顺时而变，将粮食安全观调整为食物安全观，具有重大的意义。最主要的有以下几点：有利于国民确立科学的食物消费观念，从传统的粮食消费观念当中跳出来，全面保障营养摄取，稳步提高国民营养水平与身体素质；有利于提高人们的生态环保意识，加快推进生态文明建设；有利于从根本上保障食物安全，在食物安全观的引领下，统筹利用国土资源、协调发展食物产业、从系统上保障食物生态与环境建设，从根本与长远上保障我国国民在不同发展时期所需的食物需求；有利于推动政府职能转变，让食物安全在国家治理中发挥其基础性与战略性作用。只有先转变观念，才能有明确的行动方向与工作举措，再上升到体制与制度建设上的治理，最终让食物安全为国家的长治久安与永续发展奠定坚实的物质基础。
因此，从粮食安全观转变到食物安全观，不是简单地为了同国际社会接轨，而是顺应我国粮食形势发展的新变化与满足国民食物消费新需求的需要与必然。这种观念转变也不是简单的概念转换，而是对一个13亿多人口大国在事关食物供给、生态保障、产业发展、国民营养健康与生活质量、经济社会协调发展等要素的整体考量与通盘谋划。需要的不仅仅是观念的转变，更重要的是要有切实的行动，因为食物安全与我们的生命与生活息息相关，即所谓“民以食为天”是也。(仅代表作者个人观点)
作者单位：湖南省粮食局/湖南农业大学公共管理与法学学院
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