杨 鑫
内容提要：
在大食物观下，农业水利高质量的发展目标应兼顾“高效用水”和“安全用水”， 发展空间应从耕地向国土资源拓展，发展模式应由政府全面式主导转变为服务式主导。本文建议在大食物观下，需坚持“明确目标、先建机制、后建工程”的农业水利建设原则，加快构建面向国土资源的多元化农业水利建设与管理体系，利用好食物消费升级带来的农业水利高质量发展红利。
大食物观的提出，反映了中国粮食和重要农产品供给能力提升的迫切需要。习近平总书记多次强调，人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的。以满足人民日益增长的美好生活需要为出发点，2015 年中央农村工作会议首次提出“树立大农业、大食物观念”；2016年，作为深化农业供给侧结构性改革的重要方向，“树立大食物观”写入中央一号文件；2023年中央一号文件进一步明确“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”。也就是说，在消费者“吃得饱”向“吃得好”转型过程中，农业生产要从耕地资源向整个国土资源拓展。国土资源和水资源均是战略性资源，二者协调利用对推动农业农村现代化至关重要。因此， 农业水利高质量发展既与水利本质属性密切相关，又最终为了满足人民对美好生活的向往，践行大食物观是农业水利高质量发展的应有之义。
水利是农业发展命脉，中国农业水利发展始终服务于农业发展目标，促进了粮食稳定生产、农业生产结构调整、农业抗风险能力提升。中国在仅占全国耕地面积约50%的灌溉面积上生产了占全国总量75% 的粮食和90%以上的经济作物，为保障粮食安全提供了坚实的水利支撑。然而，与支撑农业高质量发展的要求和满足人民日益增长的食物升级需求相比，中国农业水利规模大而现代化水平不高的问题突出， 农业水利基础设施仍然薄弱， 运行管理和行业监督管理能力尚需提高。为了推动农业水利建设与管理体制改革，全面夯实粮食安全根基，本文首先论述大食物观视角下农业水利高质量发展的内涵，然后分析农业水利高质量发展与大食物观相匹配的现实挑战，最终提出加快农业水利高质量发展的对策建议。
大食物观下农业水利高质量发展的内涵
（一）农业水利高质量发展目标应兼顾“高效用水”和“安全用水”
利用更少的水生产数量和种类更多的农产品可以平衡粮食安全与水资源可持续利用两个目标，所以农业高效用水始终是农业水利高质量发展所要遵循的重要路径。2022年，全国耕地实际灌溉亩均用水量为354立方米，相比1997年下降了22.7%；农田灌溉水有效利用系数为0.572，相比2000年增长了0.14。随着农业用水效率提高，2012—2022年全国农业用水量持续下降，而粮食、蔬菜产量分别增长了12.1%和29.8%。但与此同时，动物性食物消费增加推动食物消费水足迹强度增加，若要继续保持农业用水总量基本稳定，农业用水效率需要持续提高。不仅要提高耕地实际灌溉亩均用水量、灌溉水有效利用系数等单要素指标，还要提高农业用水全要素生产率，协调水资源与其他农业要素的关系。
大食物观的提出将消费者置于食物系统的中心位置， 推动食物系统由生产功能拓展为更丰富的保障消费者营养健康、环境可持续、强化农业产业韧性等功能。考虑到巨大规模的农业水利系统趋于复杂化，食物系统和农业水利系统的相互融合容易催生系统性风险，所以农业水利高质量发展应更注重农业安全用水。从短期看，农业安全用水指自然灾害不会对农业水利系统的灌溉和排水功能造成大幅破坏；从长期看，农业安全用水指农业用水数量始终不突破农业可持续用水的总量红线，且农业用水质量始终满足保障消费者营养健康的底线要求。农业高效用水与安全用水存在一定矛盾，原因在于农业生产的规模化和资本密集化有助于提高农业用水效率，但会伴随农业抗灾难度扩大、农业用水增加、农业面源污染等问题，农业水利管理水平落后还会放大农业安全用水风险。所以，农业水利高质量发展必须以大食物观统筹农业高效和安全用水目标，全面提升粮食安全和水安全保障能力。
（二）农业水利高质量发展空间应从耕地向国土资源拓展
大食物观的前提是“口粮绝对安全、谷物基本自给”， 而耕地是粮食安全的根基， 更是落实“藏粮于地、藏粮于技”的关键物质载体，农业水利高质量发展应将提高耕地生产能力和防灾减灾能力置于首要位置。2021年，《全国高标准农田建设规划（2021— 2030年）》提出，把高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施，规划期内完成1.1亿亩新增高效节水灌溉建设任务。2023年中央一号文件提出，完成高标准农田新建和改造提升年度任务，重点补上土壤改良、农田灌排设施等短板，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制。根据2023年发布的《“十四五”水安全保障规划》，农业水利高质量发展既要实施围绕普通农田的既有灌区改造，又要推进围绕高标准农田的现代化灌区建设。
在推动耕地水利高质量发展的前提下，践行大食物观需要从耕地资源向整个国土资源拓展，农业水利高质量发展空间也应同步向森林、草原、河湖等非耕地资源以及边际土地、“四荒地”拓展。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，全国现有园地、林地、草原、河湖分别为3.0亿亩、42.6亿亩、39.7亿亩、2.5 亿亩，这些非耕地面积远高于19.2亿亩的耕地面积。目前， 我国有11.7亿亩边际土地，包括尚未开发的8.5亿亩耕地后备资源和3.2亿亩现有低等级耕地。在合适的排灌条件下， 牧草单产可增加3倍以上，经济林受灾风险大幅下降。根据各类规划，计划到2025年，各类经济林产品总产量稳定在2 亿吨以上，优质饲草产量达到9800万吨，设施蔬菜产量占比提高到40%，畜牧养殖规模化率达到83%，设施渔业养殖水产品产量占比达到60%。我国盐碱地约有5亿亩具有开发利用潜力，而治理盐碱地的关键在于农业水利设施的完善，主要通过灌水和排水降低土壤中的含盐量，进而实现提高盐碱地农业综合生产能力的效果。这一效果不仅体现在改良的盐碱地可以种植粮食和经济作物，还可以基于现代化养殖技术实现盐碱地生产“陆基海鲜”。因此，农业水利高质量发展空间向国土资源拓展的潜在收益巨大，提升食物综合供给能力的同时可以减轻耕地资源利用压力、提高农民收入与满足食物升级需求。
（三）农业水利高质量发展模式应由政府全面式主导转变为服务式主导
农业水利具有基础性、公益性的特点，加之村级基层组织经济收入不高，使得政府全面主导成为农业水利发展的主要模式。在农业水利建设投资方面，“十一五”后，全社会水利固定资产投资中政府投资比例在80%左右；“十三五” 累计落实水利建设投资3.58 万亿元，比“十二五”增长57%；2023年全国完成水利建设投资1.2万亿元，创下了历史最高水平。根据《中华人民共和国水法》《水利工程质量管理规定》《农田水利管理条例》，各级政府要参与水利规划、建设、监督管理、大中型农田水利工程维护。此外，当村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等主体缺位于小型农田水利的维护时，出于保持农业稳定生产的考虑，地方政府仍然会承担维护的责任。政府主导的农业水利发展模式具有“集中力量办大事”的优势，表现为中国成为世界第一灌溉大国，有效灌溉面积由1949年的2.4亿亩发展到2022 年的10.52亿亩，耕地灌溉率高达51%，是世界平均水平的2.68倍。
同时，由于食物消费结构和质量升级，食物市场需求扩大，由此产生的潜在市场收益激励农业主体根据市场需求灵活调整农业生产结构，从而引发农业水利高效稳定运行的需求。无论是大规模的农业新型经营主体，还是经营特色农业的小农户，以及运营农业水利的社会化服务主体，食物消费升级的市场潜在利润都会激励这些主体投资和参与运营农业水利设施。因此，大食物观下农业水利高质量发展要包容多方社会主体参与，推动政府全面式主导的发展模式向政府服务式主导的发展模式转变。
农业水利高质量发展匹配大食物观的现实挑战
（一）农业水利发展存在高效用水的根本目标置换现象
高效用水是农业水利发展的重要路径或手段，最终目的是促进农业农村现代化、保障粮食安全。然而，在部分已有研究或者农业水利实践中， 提高灌溉水有效利用系数或者农业用水效率似乎成为农业水利发展的根本目标。诚然，关注农业水资源集约利用水平提高有其合理性：一方面，在农业生产规模快速扩张时期，提高农业用水效率可以拓展农业生产边界、缓解水资源“非农化”带来的供水压力；另一方面，农业用水效率易于量化， 便于评估农业水利建设成效， 缓解中央政府和地方政府之间的信息不对称问题。但是，高效用水的手段属性被置换为目标属性后，这种目标置换现象不利于践行大食物观。
首先，农业用水效率提高可能诱发农业用水回弹效应，即农业用水效率提高不能令农业用水量同比例下降，下降缓慢甚至增加的农业用水量可能会影响生态环境功能，长期可能威胁食物可持续消费。2012—2022年，灌溉水有效利用系数提高的结果是保持农业用水量不变，而不是缓慢下降，考虑这一时期水资源总量增多的背景，农业灌溉水回弹效应不容忽视。根据2022年《中国水资源公报》，与多年平均值比较，全国水资源总量2010—2019年偏多3.1%， 2020—2022年偏多6.6%。其次，过快的农业用水效率提高可能会放大食物生产风险。单一追求农业用水效率令部分地区盲目扩大灌溉面积，但是忽视后续的设施维护，使得农田机井损坏废弃等问题时有发生，农业水利体系“最后一公里”存在大量隐患，难以匹配大食物观对粮食和重要农产品稳定供给的更高要求。此外， 农业用水效率提高意味着农业生产潜力扩大，利润最大化动机驱动农业经营主体增加化学投入品，面源污染也可能会影响食品质量与安全。
（二）非耕地农业水利发展尚未得到足够重视
相比于耕地，非耕地农业水利设施较为落后。林牧渔业发展的水、电、路等基础设施投入较大，投资回报周期长， 连片标准化程度不高，抗御自然灾害的能力差。2016—2020 年，耕地、林地、果园和牧草灌溉面积占灌溉面积比例分别变化-0.4、0.3、0.06和0.05 个百分点，非耕地灌溉面积有一定的增长，但耕地灌溉面积比例自2000年以来始终在90% 左右。在制度建设方面，非耕地开发利用市场尚不完善， 林地、草原、海域等确权没有全部完成，“四荒地”界定存在争议。更为重要的是，大部分地区划定了生态保护红线， 农业水利设施建设必然会影响非耕地生态系统中的水循环过程，平衡生态环境保护和国土资源开发利用强度存在困难。因此，林牧渔业的水利高质量发展存在较多的“历史欠账” 和制度成本。
（三）农业水利发展的社会主体参与激励机制不健全
在大食物观下，社会主体参与农业水利项目是为了提高农业生产结构调整灵活性、降低农业用水成本，以获得食物市场的潜在利润。参与农业水利项目收益的高低直接决定了参与者的动力和持久性。当前，社会主体参与农业水利发展的激励机制仍然不健全。
社会主体参与农业水利建设和维护面临较高的交易成本。一方面，除农户自建自用的小农水工程外，绝大多数的农业水利工程不能将产权分割配置给相应的土地承包经营者，这种公共物品属性成为制约产权改革的内生障碍。20世纪80年代，农民收入结构与农业种植结构相对单一，农民的农业生产积极性高，在共同利益诉求的驱动下，大多数农户能够参与小农水工程的维修养护。随着农村经济体制改革和城镇化推进，大量兼业农民收入对农业水利工程的依赖程度大幅降低，使得“搭便车”现象普遍存在，致使微观农业水利发展陷入困境。另一方面， 对于流转大量耕地的新型农业经营主体，建设和维护农业水利设施会涉及多个土地承包经营者的地块，既要征得这些主体的一致同意，还要妥善处理其农业水利入股以及土地流转到期之后的农业水利设施交易问题，土地和农业水利相互交织的复杂产权结构极易使新型农业经营主体陷入利益纠纷。
社会主体参与农业水利建设的收益机制不明确。2015年《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》出台，随后政府积极推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展。近年的产权制度改革、农业水价改革推动农业水利向准公益性工程演进，力图实现以社会团体与企业为主投资、政府提供适当补贴或提供必要的资本金作为引导资金的模式。但是，小农户支付农业水费的意愿较低，农业水价综合改革推进困难，政府也不可能给予农业水利项目收益最低保障。不仅如此，关于农业水利PPP的政策要求边界模糊、细则难以确定，存在缺少配套政策支持以及细化操作路径的问题，令社会主体担忧农业水利建设补贴和管护经费是否能落实。在农业水利PPP项目收益率不高且没有成熟的风险分担机制下，社会主体参与动力受到抑制。
大食物观下农业水利高质量发展的对策建议
（一）坚持“明确目标、先建机制、后建工程”的农业水利高质量发展原则
农业水利高质量发展是大食物观的重要基础和保障，根本目标是为推动农业高质量发展和满足人民群众美好生活提供更为可靠的水安全保障、更加协调可持续的水资源支撑、更高质量的水生态环境。提高农业水利系统运行效果的关键不仅是现代化的设施，更在于清晰的目标和机制。对于农业水资源紧缺的生态脆弱地区， 农业水利高质量发展目标是促进特色农业发展，同时控制农业水资源总量和提高农业用水效率，确保农业水资源可持续利用，扩大水权交易增加农业水利收益来源。对于农业水利设施不足的粮食主产区，农业水利高质量发展目标是保障国家粮食安全，需要修建水资源配置工程、扩大农业用水来源，增加政府投资和推广PPP模式鼓励新型农业经营主体参与农业水利发展。对于农业水资源相对充足的重要农产品产区，农业水利高质量发展目标是增加多元化农产品供给、提高农民收入，支持个人兴建小型农业水利工程， 包容农业水利运行的市场机制和非市场机制共同发展。只有因地制宜确立农业水利发展目标，才能精准设计农业水利管护和保障机制，农业水利设施建设才能切实满足当地农业发展需要。
（二）加快构建面向国土资源的多元化农业水利建设与管理体系
多元化食物供给体系与大食物观是食物需求升级的一体两面战略，在保持对高标准农田的节水灌溉投资、一般农田的灌溉现代化改造投资基础上，应面向草原、森林、湖泊、“四荒地”等国土资源构建多元化农业水利建设与管理体系。首先，要处理好生态保护和农业水资源开发利用的关系。对于水资源条件较好地区可探索“大保护、小开发”的机制，一方面严格控制农业用水总量和农业用水回弹效应， 确保森林、草原、湖泊资源承载力保持稳定；另一方面，利用农业水利助力当地生态修复，打造生态友好的经济林、内生循环的经济绿洲，进而发展林下经济、人工饲草种植、生态渔业。其次，推动非耕地资源的农业水利科技创新。《“十四五”水利科技创新规划》提出到“十四五”末，科技自立自强成为水利高质量发展的战略支撑。不同于耕地资源的连续性、平整性，非耕地资源的农业水利建设环境较复杂，更加依赖农业水利科技创新降低建设和运营成本。例如，将抽水蓄能电站与提水灌溉相结合，发展低能耗精准灌溉技术，提升雨水利用率的防洪抗旱体系等。最后，要整合多元化农业水利建设的资金来源。防洪、供水、水保及生态投资已成为水利建设投资用途的前三位，非耕地资源的水土保持、生态涵养等功能突出， 可以将水资源开发利用、生态保护、乡村建设等资金整合用于非耕地资源的农业水利发展。
（三）促进食物消费升级红利转化为农业水利高质量发展动力
通过提高社会主体参与农业水利项目的净收益，可将食物消费升级带来的潜在市场红利转化为农业水利高质量发展动力。从降低交易成本出发，允许农村集体经济组织探索外来新型农业经营主体与人才加入机制，这些成员投资修建的小型农业水利设施可折价入股到农村集体经济组织中，将农业水利设施所有权与土地所有权统一起来，二者产生的收益根据股数进行分配，后续土地流转必须同时进行土地流转面积和与之配套的农业水利设施股权认购，成员退出时由其他成员回购农业水利设施股数。2023年出台的《国家水网建设规划纲要》提出，完善灌排体系，开展水系连通及水美乡村建设，提高农村水安全保障能力。通过打通农村和城镇的水网，城镇用水主体可以购买剩余的农业水权用于工业和生活用水，而且农业水利系统范围扩大能提高农业抗风险能力， 降低农业供水成本，还有利于引入非常规水源进行再生水灌溉。2022年，《关于印发“十四五”用水总量和强度双控目标的通知》提出，确保到2025年，全国非常规水源利用量超过170亿立方米，预计比2020年增加33%。从提高运营收益出发，协助投资农业水利设施的农业经营主体调整农业生产结构，特别是提供生产高附加值农产品的节水技术支持和水资源管理经验；允许农业水利专业化服务主体在保障农业用水下探索农业水利项目增收渠道， 例如开发农业水利的养鱼、旅游、发电、生态涵养等多功能性价值。
【本文是国家自然科学基金青年项目（72103201） “农业政策介入下灌溉用水效率提高的回弹效应形成机制研究”、中国社会科学院国情调研重大项目“基于国家粮食安全的农业抗风险体系建设和能力状况调研” （GQZD2021010）的阶段性研究成果】
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所