张 琛 张云华
内容提要：
改革开放四十五年来，深化改革是农业农村发展的长久动力和重要法宝。本文从农村土地制度改革、农产品统购统销体制改革、农村户籍管理制度以及农村基本公共服务改革四个方面梳理了农业农村改革历程，得出了依靠改革应对形势变化、破解发展矛盾是农业农村发展的重要经验。未来，在建设农业强国新征程中要处理好农民和土地、农村人口结构转变与农业强国建设、数字技术与农业强国建设、时间与空间“四大关系”， 在土地制度、粮食安全、城乡融合发展、农村人口结构转变、数字化转型等领域继续全面深化改革。
强国必先强农，农强方能国强。纵观农业农村改革四十五年历程，改革是农业农村发展的长久动力。改革开放四十五年来，农业农村发展形势在不断变化、矛盾也在不断变化，依靠改革应对变化、破解发展矛盾、推动发展是农业农村发展的重要经验。习近平总书记指出，“ 要依靠科技和改革双轮驱动加快建设农业强国。建设农业强国，利器在科技，关键靠改革”。在建设农业强国的新征程上，应继续坚定不移地深化农业农村改革，为加快建设农业强国而努力奋斗。
农业农村改革坚持实践引领
实践检验真理、实践更发展真理。早在1937年，毛泽东同志就在《实践论》中论证了实践的重要性。改革开放四十五年来，农业农村改革始终坚持实践引领、坚持破解发展矛盾为基本原则，在农村土地制度、农产品统购统销制度、农村户籍管理制度、农村基本公共服务等方面，依托改革增加了农民的获得感和幸福感。
（一）农村土地制度改革： 赋权与活权
1 9 7 8 年，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出了发展农业的二十五项政策和措施，正式拉开了农业农村领域改革的帷幕。随后，在安徽等地开展的包干到户、包产到户推动了家庭联产承包责任制的发展。1982年，党的十二大高度肯定了家庭联产承包责任制改革， 明确指出“包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制”。与此同时，存续20多年的人民公社体制也于19 8 4 年底全面完成政社分开，土地制度改革进入快速发展阶段。家庭联产承包责任制的改革赋予了农民土地承包经营权，调动了亿万农民的生产积极性，一部分农民更是衍生出了提高土地经营规模的需求。基于此，政策从实际出发，鼓励以集中土地的方式推进农业规模化经营。例如，198 4 年中央一号文件提出“ 鼓励土地向种田能手集中”、1 9 8 6 年中央一号文件提出“ 发展适度规模的种植专业户”。为适应农村土地流转的新形势，19 9 3 年出台的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“允许土地使用权依法有偿转让”。2 0 0 2 年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》和2 0 0 7年实施的《中华人民共和国物权法》分别在法律上规定了土地流转的主要形式以及土地承包经营权的权能，这为推进加快农业适度规模经营提供了制度支撑。直至2 017 年中央一号文件要求落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置” 办法后，以坚持土地集体所有权不变、稳定扩大土地承包权、完善放活土地经营权为主要特征的农村土地产权体系架构正式完成。为了不断解决人口大量外流下的农村宅基地闲置问题，土地制度改革中的宅基地“三权分置”改革也于2 018 年正式开始。宅基地“三权分置”改革旨在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。此外，农村集体经营性建设用地入市制度在探索中推进，2022年9 月，中央全面深化改革委员会通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》；2 0 2 2 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，进一步明确了农村集体经营性建设用地入市的适用范围、主体、程序、交易规则。
（二）农产品统购统销体制改革：加快推进农产品市场化进程
家庭联产承包责任制推行后，农民可以根据市场需求变化合理配置要素投入，这极大地提高了农业劳动生产率和土地生产率，农产品供给数量快速增加。19 7 8 年至198 4 年，稻谷、小麦、玉米以及粮食总产量快速上升。政策层面在1982年仍要求粮、棉、油等产品坚持统购统销， 1983年和198 4 年中央一号文件逐步放宽了农业农村商品生产和流通政策，19 8 5 年中共中央、国务院出台了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，标志着我国农产品购销体制从统购统销制度迈向“ 双轨制”。19 91年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》进一步明确指出，除国家规定的少数重要农产品实行国家统一收购经营或部分统一收购经营外，其余全部放开，实行市场调节。次年，随着建设社会主义市场经济体制目标的提出，粮食流通体制改革步入深水区。19 9 3 年国务院出台《关于加快粮食流通体制改革的通知》，明确了粮食流通体制改革的基本原则， 并要求争取在两三年内全部放开粮食价格。此后，粮食购销体制进入了市场化改革的阶段。19 9 8 年国务院印发的《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，在坚持“四分开一完善”的基本原则（即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制）的基础上，实行“ 三项政策，一项改革”（即按保护价敞开收购农民余粮、顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行，深化国有粮食企业改革）。
进入新世纪，2 0 0 4 年中央一号文件指出全面放开粮食收购和销售市场，实现购销多渠道经营。由于粮食价格下行压力较大，为保护广大农民利益，中央政府于2004年起实施粮食最低收购价政策，2008年起对玉米、大豆、油菜籽实行临时收储政策。党的十八大以来，中央政府不断完善粮食等重要农产品的价格形成机制， 坚持以市场定价为原则，逐步取消棉花、大豆、玉米等临时收储政策，建立生产者补贴制度，开展大豆、棉花目标价格补贴试点，不断完善最低收购价政策。
（三）农村户籍管理制度改革：实现农村劳动力自由迁徙
改革开放初期，为解决返城知青的就业问题，1981年， 中共中央、国务院《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》明确指出“ 严格控制农村劳动力流入城镇”。考虑到农业提供商品粮和副食品的定位需要以及城市负担能力的实际情况， 国务院《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》中也指出“ 严格控制从农村招工”。随着2 0 世纪8 0 年代中期乡镇企业的异军突起，越来越多的农民进入集镇务工经商。19 8 4 年中央一号文件和《国务院关于农民进镇落户问题的通知》均明确指出允许农民自理口粮到集镇落户以及支持农民进入集镇从事工商业。20世纪80年代末， “ 民工潮”在东南沿海地区涌现。为减轻城镇就业压力， 19 9 0 年国务院出台《关于做好劳动就业工作的通知》，要求客观引导农村劳动力进城务工。随着社会主义市场经济体制的建立，东南沿海地区用工需求激增。中央政府于19 9 3 年开始逐步改革小城镇户籍管理制度，并于19 9 7 年在《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》中明确了进城农民及共同居住的直系亲属办理城镇户口的条件，这一时期农村劳动力跨省流动的限制也予以取消。进入新世纪，为适应农民非农就业的新形势，农民进城务工的不合理限制逐渐取消，进城农民的合法权益不断得到保障。2 0 0 6 年，国务院印发了《关于解决农民工问题的若干意见》， 要求重点解决农民工收入偏低、工资拖欠、权益保障难等问题。党的十八大以来，中央政府相继出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等政策文件，全面深化户籍制度改革，加快推进农业转移人口市民化。
（四）基本公共服务改革：推进城乡基本公共服务均等化
发端于人民公社时期的农村公共产品供给体制，依托从集体经济提取公积金和公益金的形式提供以农田水利为代表的农村公共物品。但改革开放后，由于财政包干制导致乡镇政府的财政收支缺口较大、财权与事权不对等， 农村地区基本公共服务供给呈现出“ 低覆盖、低成本、低水平”的特征。与此同时，乡镇政府通过“三提五统”“两工”的方式向农民筹借资金， 增加了农民负担。据统计， 19 9 0 —20 0 0 年，农民税费负担总额增长了2 . 9 倍、人均负担额度增长了3 倍（陈锡文、赵阳，20 0 9）。2000年，中央政府在安徽开展了农村税费改革试点，并于2002年在河北、内蒙古、黑龙江等16个省（自治区） 扩大农村税费改革试点范围。2004年中央一号文件指出要逐步降低农业税税率，当年农业税税率总体上降低1个百分点。2005年中央一号文件提出“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度”。2006年1月1日，《中华人民共和国农业税条例》正式被废止。
随着社会主义新农村建设的开展以及农村基本社会保障制度的建立、农业农村基础设施建设投入力度的加大，农村公共服务供给水平不断提升，城乡基本公共服务均等化进程不断加快。党的十八大以来，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五” 推进基本公共服务均等化规划》《“ 十四五”公共服务规划》相继出台，加快推进基本公共服务均等化。党的十八大以来，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度全面建立并实现了城乡并轨， 农村交通、饮水、供电、能源、通讯和人居环境等均取得了重大进展（孔祥智，2 02 0）。2020 年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“ 实施乡村建设行动”，农村基本公共服务供给进入新的历史阶段。
坚定农业农村改革方向的关键是处理好“四大关系”
在建设农业强国的新征程中，用好改革这一重要法宝，要处理好农民和土地、农村人口结构转变与农业强国建设、数字技术与农业强国建设、时间与空间的“ 四大关系”。
（一）处理好农民和土地的关系
深化农村改革，要始终把处理好农民和土地关系作为核心议题。改革开放至今，赋予农民土地承包经营权和经营自主权、赋予农民土地经营权流转权利始终是改革宝贵经验（张云华，2 018）。在全面建设农业强国的新征程中，要以尊重农民意愿为基本出发点、以农民分享改革红利为基本落脚点，农民和土地的关系既“予”又“活”。“予”是稳步推进赋权、“ 活”是有序实现活权。保持土地承包关系稳定并长久不变，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30 年试点，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，放活农民宅基地使用权流转，提高农村集体建设用地市场化程度。
（二）处理好农村人口结构转变与农业强国建设的关系
人口是一个国家最基本的国情，也是经济社会发展最基础、最重要的因素。农村常住人口数量和农村劳动力数量的快速下降以及农村人口老龄化程度不断提升，已成为建设农业强国进程中不可忽视的客观条件。农村人口结构的快速转变，将深刻影响粮食和重要农产品供给保障、现代农业经营体系、农业科技水平和农业产业韧性（张琛等，2 02 3）。在全面建设农业强国的新征程中，必须处理好农村人口结构转变与农业强国建设的关系，及时研判农村人口结构变化特征，充分考虑人口结构转变的短、中、长期影响，做到未雨绸缪。
（三）处理好数字技术与农业强国建设的关系
当前，以云计算、物联网、人工智能、区块链等为代表的新一代数字技术广泛应用于经济社会各个方面，数字技术给农业农村发展带来了新的机遇，促进了乡村新产业、新业态和新商业模式的发展以及农村公共服务的创新供给（殷浩栋等，2 02 0）。随着数字技术在乡村的应用场景不断丰富、数字乡村发展战略取得重要进展，在建设农业强国的新征程中，既要高度重视数字技术对农业农村发展全方位、长时期、革命性的影响，又要注重解决数字技术在农业强国建设中呈现的问题，充分发挥数字经济对农业农村发展的积极作用。
（四）处理好时间与空间的关系
农业农村改革要处理好时空关系，稳步推进到2 0 35 年基本实现农业农村现代化， 到本世纪中叶建成农业强国。习近平总书记多次提到要有“ 历史耐心”，例如“ 推进城镇化发展要有历史耐心”“凡是涉及农民基本权益、牵一发而动全身的事情，必须看准了再改，保持历史耐心”“ 农民进城要符合客观规律，保持历史耐心，不要大呼隆推进，更不要受不正确的政绩观所驱动”。在建设农业强国的新征程中，要处理好时间和空间的关系。一些涉及重大利益的农业农村改革要保持历史耐心，不能贪功冒进，要以时间换空间，遵循事物的客观规律，改革步伐要“ 蹄疾而步稳”。
农业农村下一步改革建议
下一步，应在土地制度、粮食安全、城乡融合发展、人口结构转变、数字化转型等农业农村相关领域加大改革力度。
（一）推进农村土地制度改革
稳定、完善农村土地承包关系，做好承包期再延长3 0 年的各项工作，让广大农民、农业经营主体吃上“ 定心丸”。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，总结试点经验， 稳妥盘活闲置宅基地资源， 探索完善宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式， 探索建立宅基地使用权和农民房屋财产权流转交易市场。以建设城乡统一建设用地市场为抓手，破除农村集体经营性建设用地入市的堵点，健全土地增值收益分配机制，将更多的土地增值收益留在农业农村。
（二）夯实粮食安全根基
牢固树立大农业观、大食物观。拓展农业和食物生产空间，向山地、林地、草地和海洋要食物、要效益。深入推进国家大豆和油料产能提升工程，开展盐碱地种植大豆示范，增加青贮玉米种植，加快补齐饲料粮产需缺口。开发西北地区后备耕地资源， 加大高标准农田建设投入力度，增强粮食综合生产能力。积极参与国际粮食安全治理，加强与东盟、中亚等地区开展的粮食安全国际合作。
（三）推进以县域为载体的城乡融合发展与乡村振兴
深化要素市场化改革， 构建城乡统一的要素市场体系，加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，以县域为载体推进城乡融合发展，大力发展县域经济，逐步实现经济发展水平、公共服务供给能力与县域常住人口数量相匹配。完善农业转移人口市民化成本分担机制，在教育、医疗、文化、社会保障等方面率先在县域内实现城乡基本公共服务均等化，加快推进城乡等值化、县域新型工业化和就近城镇化建设（涂圣伟， 2 0 2 3）。
（四）积极应对乡村人口结构变化
重视乡村人口结构变化中低生育率、高老龄化的特征， 前瞻性应对乡村劳动力存量下降的潜在影响。加快建立健全多层次、多支柱的乡村养老保障体系，建立一支专业技术能力强、护理服务水平高的乡村养老服务人才队伍。提高乡村劳动力的技能水平，加快构建乡村人力资源培训体系。加快实现生育支持措施在乡村地区落地生效，降低农民生育养育成本，在经济发达省份先行先试乡村地区普惠托育服务体系。
（五）加快推进农业农村数字化转型
紧紧抓住新一轮技术革命在农业农村领域衍生出的发展机遇，大力推进农业农村数字化转型，高质量推进农村数字基础设施建设，充分发挥数字经济在助农兴农为农上的“加速器”作用。以智慧农业为抓手加速实现生产方式的数字化变革、实现农业生产提质增效。以农村电子商务为抓手优化乡村就业创业环境、推进产业融合（张琛等，2 0 2 3），发挥数字技术在乡村治理方面的作用，提高公共服务供给效能。
（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所；国务院发展研究中心农村经济研究部