黄 勇 唐经伦
内容提要：
改革开放的45年是我国市场化国际化发展的45年，也是竞争政策有效回应和支撑经济体制改革的45年。随着全面深化改革进入“深水区”，改革攻坚压力更大，竞争政策不仅要继续回应与支撑经济体制改革，更要通过法治保障体系守护已有改革成果。为此， 要落实法治保障体系，将竞争政策的理念和制度融入高水平社会主义市场经济体制构建和现代化产业体系建设，高标准对标国际规则，凸显我国制度吸引力和竞争力。
今年是我国改革开放45周年。改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“ 两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。正是改革开放这一历史性决策，促使我国通过市场化改革解放生产力、促进经济发展，同时将国内市场面向外企和外资开放，拥抱全球化的历史机遇，使我国在多年时间里保持远超世界同期的经济增速，并一跃成为全球第二大经济体，科技创新能力极大增强，人民生活水平显著提高， 成就举世瞩目。
改革开放的45年，是市场化国际化发展的45年，本质上也是建立健全竞争政策及其法治保障体系、有效回应和支撑经济体制改革的45年。以市场化为导向的经济体制改革， 核心是引入竞争机制。竞争是市场运转和发展的原动力，有了竞争，消费者选择增加，也有机会以更合理的价格享受更优质的产品和服务。因此， 竞争政策及全局性的法治保障体系，是推进深化改革开放的重要基石。随着我国深度融入全球发展格局，市场化改革开始有了更多的对外意义。我国越来越多地加入并开始引领一些国际经贸协定，中国规则正与全球规则在对接的基础上进行对标，统筹推进国内法治与涉外法治的工作不断深入。
对改革开放以来我国竞争政策的发展进行回顾，在新的时代背景下对其提出新要求、作出新回应，将使我国通过构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系和加快构建新发展格局推动高质量发展，拥有更加坚实的市场法治保障。
在市场化进程中回应与支撑经济体制改革
改革开放推动我国从计划经济逐渐过渡到市场经济。在市场经济体制中，竞争政策是基石性、纲领性、规律性的政策，以尊重市场、竞争优先为原则，以法治为最主要实施路径。反垄断法是规制垄断行为、维护市场竞争秩序的基础性法律规范，常被称为“经济宪法”，在现代市场经济国家具有举足轻重的地位。因此，无论竞争政策还是反垄断法在计划经济的语境下没有存在空间。1978年改革开放、19 9 3 年市场入宪、2 0 0 7年反垄断立法，才给竞争政策提供了土壤。党的十八大以来，竞争政策与反垄断法珠联璧合， 取得了飞跃式发展，为全面深化经济体制改革提供了有力的回应与支撑。
（一）我国反垄断法与西方“形似而神不似”
不完全市场的立法背景决定了我国需要一部与西方“形似而神不似”的反垄断法，这部法律不仅要保护市场竞争状态，还肩负着主动拓展市场竞争机制作用范围的特殊使命。因此，我国反垄断法在立法过程中除了广泛参考国际经验，也加入了符合我国国情现实需要的规则。
成熟市场国家和地区的市场，普遍是自下而上地自发式形成，因此反垄断法的主要作用是保护现有竞争秩序不被破坏。相比之下，我国市场体系是在党的领导下不断改革探索、公权力不断向私有领域让渡、自上而下形成的。在自发式形成的市场中，由于竞争政策早已自然而然地包含在市场机制的运作当中，因此无需体现在法律条文当中。对我国的市场体系而言，竞争政策长期缺失，因此必须将其体现在反垄断法条文中，进而使其成为主动扩大竞争机制作用范围的政策和制度抓手。不仅如此，我国反垄断法还规定国家保护国有经济占控制地位的、关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业经营者的合法经营活动，但上述经营者不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益，由此肯定了我国反垄断法对国有企业同样平等适用。
欧盟各国和美国等传统反垄断法域在国家权力分配方面，强调“小政府大市场”， 因此反垄断法的主要目标是预防和制止市场中经营者的垄断行为。作为转型经济国家， 我国反垄断法中加入了规制滥用行政权力排除限制竞争的专门章节。虽然早在1980年， 国务院就出台了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出“ 打破地区封锁和部门分割”“采取行政手段保护落后，抑制先进，妨碍商品正常流通的作法，是不合法的，应当予以废止”，但由于没有专门的执法机构，实施效果并未达到该规定的预期。也正因为反垄断法的专章规定和国务院反垄断执法机构的积极执法，我国反垄断法通过至今已经产生了数百件行政性垄断案件的执法，为约束政府行为提供了有力的制度和执行保障。
（二）反垄断法实施推动竞争政策进入顶层设计视野
反垄断法通过以前，我国官方政策文件中大量可见产业政策和财政政策措施，竞争政策从未出现。我国反垄断法将“研究拟定有关竞争政策”规定为国务院反垄断委员会的法定职责。将竞争政策写入反垄断法，为后续通过深化改革转变政府职能、监督制约公权力不当干预市场的行为预留了充足空间。
我国反垄断法通过之初， 社会各界并未充分意识到竞争政策将在今后发挥重要作用。党的十八大以来，中国特色社会主义事业进入新时代， 竞争政策也取得了飞跃式发展。党的十八届三中全会强调“ 经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”， 竞争政策迎来了从幕后走向前台、进入国家治理顶层设计视野的契机。2 015年，《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出， “ 逐步确立竞争政策的基础性地位”“ 加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”，这是新中国成立6 0 多年以来竞争政策有关表述首次进入中央文件；2 017 年，《“ 十三五”市场监管规划》提出“ 强化竞争政策在国家政策体系中的基础性地位”“ 实行竞争中立制度”； 2018年，中央经济工作会议要求“ 强化竞争政策的基础性地位”；2 019 年，党的十九届四中全会明确提出“强化竞争政策基础地位”，标志着竞争政策已经进入国家治理顶层设计的视野，但依然与真正成为顶层设计存在距离；2021年3月，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中，强化竞争政策基础地位形成单独的一节内容。
制度建设的完善，丰富了竞争政策法治保障体系。2016 年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，公平竞争审查制度正式在我国确立，要求政策制定机关在制定政策过程中对照审查标准严格自我审查，防止出台排除、限制竞争的政策措施，并逐步清理废除妨碍全国统一大市场和公平竞争的规定和做法。随着公平竞争审查实现了国家、省、市、县四级政府的全覆盖，以及愈发完善的审查细则，目前全国已审查政策措施文件超过500 万件，有效促进了全国统一大市场建设。
（三）为进一步推进深化改革奠定基础
我国竞争政策的主要成就是回应和支撑了经济体制改革。我国在市场建设尚未完善的背景下制定和实施了反垄断法，同时竞争政策实现从无到有、写入中央全会文件从而进入国家治理顶层设计视野。反垄断法与竞争政策的联合作用下，限制公权力侵蚀竞争机制的法治保障体系持续完善，社会竞争文化得到有效培育，进一步推动我国统一开放、竞争有序的高标准市场体系的建设。
改革进入深水区对竞争政策提出更高要求
党的二十大描绘了实现中国式现代化的宏伟蓝图，强调“ 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国”。同时，党的二十大将“ 构建高水平社会主义市场经济体制”确定为加快构建新发展格局和着力推动高质量发展的先行举措，对我国市场法治体系也提出了更高要求。
（一）以竞争政策法治保障体系守护既有改革成果
虽然竞争政策有效回应和支撑了我国经济体制改革，但现在仍需重新审视其回应与支撑经济体制改革的既有定位， 并在中国式现代化背景下对竞争政策提出更高要求。
党的十九大作出了我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要论断，意义深远。在改革开放初期，我国由于经济体量小、产业体系不完备、劳动力丰富等因素， 改革开放红利能够迅速得到释放，许多领域并不需要进行完全充分的市场化改革，就能融入全球发展，并带来巨大的经济回报。
随着我国成长为全球第二大经济体，各领域的改革也取得了一定的成果，追求进一步的经济发展需要更多地触动固有的分配格局，改革也随之进入“深水区”。可以认为，我国经济高速增长阶段，也是改革的快速推进时期，在这一时期，竞争政策仅需要在改革快速推进的过程中予以相应的回应与支撑，就能够产生显著的效果。
在高质量发展阶段和改革进入“ 深水区”的时期，虽然竞争政策依然承载着回应与支撑经济体制改革的使命，但更为重要的是，如何在推进全面深化改革和触动既有利益分配格局的过程中，通过完善法治建设、落实法治保障体系，首先守护住已有的经济体制改革成果不被侵蚀甚至破坏，进而才是回应与支撑新的改革成果。
（二）经济面临下行压力时更要坚守市场初心
2023年中央经济工作会议指出，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战， 主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。
首先，从外部压力来看。当前世界经济恢复乏力，各个国家和地区纷纷出台保护本地市场竞争格局的法律制度。例如，今年欧盟出台并实施了《外国补贴条例》，该条例专门针对扭曲欧盟内部市场的外国补贴，在欧盟市场内部开展投资并购、政府采购、生产经营等活动的经营者，如果得到了一定规模的来自外国的政府补贴支持，就将负有主动申报和接受审查的法律义务，一旦审查不通过，不仅会影响这些企业在欧盟的投资和经营，还将导致高额的罚款。
其次，从内部困难来看。经济发展的历史和国际经验表明，每当经济面临不确定性和下行压力时，一方面，政府更有动力背离竞争政策原则，通过产业政策和财政政策的配套，采取较为激进的刺激性措施。由此虽然可以在短期内提高经济指标，但也容易留下中长期的结构性隐患，并动摇长远的市场预期。另一方面，市场中的竞争对手在面临严峻生存挑战时，往往倾向于“ 抱团取暖”，通过价格合谋、产量限制、区域分割、行业封锁等方式，严重损害市场竞争机制和消费者利益。同时，具有竞争关系的经营者之间达成的垄断协议通常极为隐蔽，这就加大了执法查处的难度。
当下，反垄断执法机构既要加强滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断执法，也要同时加强市场垄断行为的执法，这对于我国相对有限的执法资源而言是一个不小的挑战。但所幸的是，此次反垄断修法为我国反垄断执法机构的进一步强化预留了空间。 “强化反垄断监管力量”被作为一项国家职责写入修订后的反垄断法。
我国竞争政策的未来展望
（一）高水平社会主义市场经济必然需要高标准竞争政策支撑
竞争政策是市场经济体制中基石性、纲领性、规律性的政策，反垄断法是全球市场经济体共有的经济宪法，构建高水平社会主义市场经济体制， 需要高标准的竞争政策及法治保障作为支撑。
一是要在完善竞争政策框架的基础上，使其真正成为国家经济治理中的顶层设计。首先， 我国强化竞争政策基础地位的顶层设计尚未完成，如果没有体制性改革，仅通过机制性的优化，难以完成对基于传统思维形成的固有体制的全面深化改革。因此，要从体制上明确竞争政策与产业、财政、货币、金融、投资、贸易、消费、就业、环境、区域等政策之间的协调关系和协调机制，真正实现强化竞争政策基础地位。其次，应通过建立健全符合我国特点的竞争中性原则和制度，将我国竞争政策框架进一步补足。竞争中性原则和制度旨在要求立法机关、政府、金融机构在不同所有制企业之间保持中立、一视同仁，包括税收中性、监管中性、补贴中性、金融中性等方面内容。实行竞争中立制度和竞争中性原则曾分别写入《“ 十三五”市场监管规划》和2 019 年政府工作报告，我国已有相关基础， 今后应进一步在经验借鉴基础上形成竞争中性原则和制度的中国方案。最后，从实施方面考虑，应当在每年全国和地方人大审议的计划和财政预决算报告中，体现包含政策协调、竞争中性、公平竞争审查等竞争政策的相关内容与要求。政府主导的投资与政府对市场的干预需要“计划先行+ 财政配套”共同实现，在人大相关法定报告中加入竞争政策的相关内容，既能从源头上规范公共财政的市场化分配，也有利于后续的监督工作开展。
二要强化反垄断法在垄断行业的实施，并建立主动推进垄断行业市场化改革的法律制度。“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求，加快自然垄断行业竞争性环节市场化，推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，放开竞争性业务准入，进一步引入市场竞争机制，加强对自然垄断业务的监管。在全面依法治国的背景下，应通过制度和法治落实改革目标任务要求，一方面需要强化反垄断法实施，避免自然垄断行业经营者实施垄断行为；另一方面要研究制定相关法律制度，主动推进改革进程。
三要进一步推动公平竞争审查制度的法制化进程。公平竞争审查制度是由《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》这一文件确立的，尚不具备充分的法律效力。虽然新修订的反垄断法中将开展公平竞争审查规定为政策制定机关在制定政策过程中的法律义务，但如果没有法制化带来的法定标准、程序和责任，公平竞争审查制度就难以产生真正的刚性约束。目前，国务院《公平竞争审查条例》正在制定过程中，如果能够为公平竞争审查的开展设定更加严格的法律程序，并明确其与行政性垄断执法之间的衔接机制， 规定严格的责任落实机制，那么这项制度将在防止政府不当干预市场方面发挥更大的作用。
（二）将竞争政策的理念和制度融入现代化产业体系建设
在建设现代化产业体系的过程中，容易出现政府主导、政策推动代替市场驱动的情况。虽然政府主导和政策强有力推动能够在短时间内使相关产业形成规模化，但也可能带来两方面问题：一是容易造成不符合市场规律的重复性投资建设，造成公共财政的浪费；二是市场进入者数量过多，形成“ 内卷式”的竞争格局，各企业更加关注生存而不是创新发展，长远来看会阻碍我国产业升级。
因此，建设现代化产业体系应强调市场驱动的发展路径，尤其不宜动用财政资金、银行资本等，为长期缺乏足够市场竞争力的企业强行“ 输血续命”，要发挥市场机制优胜劣汰的作用，避免系统性风险的积累。要强化财政补贴领域的反垄断法实施，保障市场化驱动方式的有序进行。
（三）高标准对标国际规则凸显我国制度吸引力和竞争力
2 0 2 2 年中央经济工作会议要求，主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革；2 0 2 3 年中央经济工作会议给出了更进一步的表述，要求对标国际高标准经贸规则。从“ 对照”到“ 对标”虽然仅一字之差，但意义完全不同。对照国际规则是对照文本，但国际规则文本往往是博弈形成的最低共识，如果仅仅去对照最低要求，难以凸显我国的制度吸引力和竞争力。要找到规则文本背后更高标准的市场理念和规则，通过对标并落实成为国内相关改革措施，形成有国际包容性和影响力的中国式高标准自由贸易规则，有效推动我国改革开放事业再立新功。
作者分别为对外经济贸易大学涉外法治研究院常务副院长、法学院教授、博士生导师，国务院反垄断委员会专家咨询组成员；对外经济贸易大学竞争法中心研究员