王 念 王瑞民 苏诺雅
内容提要：
消费券虽小，但政策覆盖的人群广，既能提振居民消费信心，又能促进消费市场复苏。近年来，各地政府发放多轮消费券，在“花小钱办大事”上取得了积极成效、积累了不少经验，较好地回答了财政政策能否促消费的问题，特别是用于消费券的财政经费“该不该花”“花在哪”“怎么花”等问题。当前，随着新冠疫情平稳转段和经济回升向好，消费券政策实施中也出现了一些新情况新特征，进一步发挥撬动作用面临定位不清、统筹不力、支持不足等问题。对此，建议加强顶层设计，完善地方政府政策实施体制机制，支持“消费券+”政策创新探索，更大力度维护市场公平竞争，研究适当增加财政支持，更好发挥消费券增信心、促消费的撬动作用。
消费券政策有效促进信心回暖和消费复苏
消费券具有投入小、杠杆高、见效快等特点，是重要的短期促消费政策工具。新冠疫情以来，各地方政府发放多轮消费券，对暖民心、稳信心、促消费起到重要作用。进入疫后经济复苏阶段，消费券仍在发挥作用并不断创新。小小消费券里有大乾坤，如何用好“小”券撬动“大”民心，需要回答财政经费“ 该不该花”“花在哪”“怎么花”的问题。基于对各地政府发放消费券实践经验的调研，形成以下认识。
（一）“ 该不该花”：消费券虽小但触及范围广，能有效撬动信心回暖
群众领取和使用消费的获得感强。消费券政策因消费者的“省钱效应”产生较强的获得感，受到广大群众欢迎，日益成为重要的“ 民心工程”。2 0 2 2 年，新冠疫情散发多发，全国十多个省市发放消费券，居民对消费券的关注热度在当年6月和9月迎来两个高峰。今年以来，消费市场加速回暖，5月消费券热度再次冲高，远超去年（ 见图1）。据调研，2 0 2 2 年北京市消费券发放期间，京东平台的关键词搜索量环比增长超过5 倍，消费者满意度高达90%。
消费券促消费见效快、杠杆效应强。研究表明，消费券对短期内拉动消费具有积极作用。在发放消费券一个月左右，发券地区支付笔数比未发券地区高4 .2个百分点；发券地区受支持行业的支付笔数比未发放地区同期高26.26%；发券显著增加了第三产业占比高城市的交易活跃程度。据调研，2022年上半年， 从各地政策实践来看，消费券的杠杆效应普遍在3 倍以上， 多数在6倍以上。
地方政府对使用消费券促消费已形成共识。多数接受调研的地方政府表示，与基建等政府投资相比，发放消费券能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，短期内即可促进需求扩张，进而带动生产、投资与就业增加以及收入提升，有利于畅通经济循环。同时，政府发放消费券吸引市场主体广泛参与，形成促消费合力。例如，在北京市消费券发放期间，中国建设银行配合开展“ 一刻钟品质生活消费季”活动并发放专享券，美团外卖延续“天天神券”活动， 饿了么也开展了“ 猜答案免单”活动。
（二）“花在哪”：聚焦重点、及时有力，能有效促进消费复苏
消费券要花得精准。由于财政经费支持规模有限，聚焦重点时段、重点行业、重点产品等能提高消费券的撬动作用。据调研，各地政府均将受疫情影响较严重的线下服务业作为消费券使用的重点行业，取得了较好效果。美团数据显示，多地参与本地生活消费券活动的消费者在首次使用消费券一周后，消费支出提升1 0 倍以上。此外，汽车、家电等满足民生改善需求、带动作用明显的产品也是消费券的支持重点，地方政府还会借助大数据分析， 对商品范围进行灵活调整以更好适应消费趋势。例如，北京市在2 0 2 2 年消费券使用范围的基础上，于2 0 2 3 年新一轮消费券中增加了无人机、台式电脑、智能沙发、智能床、洗地机等9 类新商品， 有力地支撑了消费升级潜力释放。
消费券要花得及时。一方面，消费券在很大程度上承担了应急功能，在受疫情等意外因素冲击较严重的地区，及时、有力实施消费券政策能提高撬动作用。另一方面，消费券也承担了激发市场活力的功能，需要审时、择时推出， 与本地促消费活动形成同频共振。2 0 2 3 年，北京市优化20 22年消费券每月发放的方式，围绕五一假期、五四青年节、母亲节等重要时间节点， 按季度适时发放消费券，并与“ 北京消费季”活动形成有效联动。
（三）“怎么花”：优化规则设计、发放数字消费券，能有效放大撬动作用
消费券发放和使用机制设计直接影响政策实施效果，重点在于杠杆率、门槛和金额。
杠杆率在不同政策目标下有不同含义。从拉动消费角度来看，“ 杠杆率”是由消费券带动的消费总额与用于消费券的财政资金总额之比。杠杆率的确定受到多种因素影响，并不是越高越好，杠杆率设定目标过高可能会影响消费券的核销率。从增加税收的角度来看，杠杆率强调产生的税收能否弥补财政资金投入，通常有一个大致可计算的范围，合理范围内的杠杆率设计可在财政压力下解决促消费资金来源的问题。从恢复市场人气来看，应关心的是人流、商流、物流活动的恢复， 而不是消费、税收等经济指标，此时杠杆率不是主要的政策关切。
消费券门槛与金额的合理设计需要考虑消费内容和消费人群的不同特点。例如， 调研中了解到，美团平台基于大数据研究发现，外卖“ 满5 0 减15元券”“ 满5 0 减3 0 元券”刺激效果较好；到店用餐增设“ 满3 0 0 减10 0 元券”能带动更多外出就餐；“ 满15减5元券”能惠及更多老年人、残疾人和生活困难群体。但是也要注意，财政投入有限、考核要求过高，可能不利于发挥撬动作用。例如，一些城市对消费券设置较高的满减门槛以期促进大额消费，降低了对广大消费群体和小微企业的普惠性支持，有违财政资金的公共属性，也不利于发挥消费券点多面广的市场带动效应。
此外，地方政府与电商平台合作发放消费券成为本轮消费券政策实施机制最重要的创新。电商平台具有覆盖消费者和商户范围广、发放消费券成本低的明显优势，还能利用大数据跟踪政策实施情况、识别政策着力点、防止冒领骗补。研究表明，数字消费券显著提高了餐饮（零售）商户营业额、交易量，且这种影响具有一定持续性；在提高消费者对食品、手机等商品消费的同时，并未挤占其对其他零售商品的消费。调研了解到，各地政府与平台合作方面积累了越来越多的政策实践经验。同时，部分地方政府利用数字系统监管和跟踪的能力也在不断加强。一些地方建立了专门的公共平台，实现与不同发券企业之间信息互联互通，做到资金统一管理、规则统一可控、系统标准对接，资金专户实现统一运营、管理和结算。
进一步发挥消费券撬动作用面临的问题
（一）定位不清导致消费券功能出现偏差
当前各地政府对消费券的目标认识不一致。大部分调研城市反映，当前消费券政策设计以促消费、求效率为核心，在助企纾困、保障公平等方面存在较为明显的欠缺。也有部分城市日益重视在社会消费品零售等“硬”指标和当下更为迫切的聚拢市场人气、点燃人民热情等“ 软”指标之间平衡。
另外，对目标的认识不一致直接导致各地政府对消费券功能的理解不一致。有些地方创新推出“ 产业券”， 但与产业补贴政策的边界不清。有些地方发放普惠券，但与既有的社会保障政策边界难以区分。政策功能不清，导致消费券政策与其他政策之间衔接不畅，影响政策“ 组合拳”形成合力。
（二）缺乏统筹引发市场分割，影响政策效果
在各地消费券发放过程中，一些地方保护主义现象有所抬头，影响统一大市场建设和公平竞争。各地消费券“肥水不外流”的政策倾向， 导致难以产生跨区域的消费溢出效应，区域消费市场发展可能因消费券发放不均衡而加快分化。另外，政府在选择合作平台、指定合作商户时，也存在对本地平台和企业的偏好，公开招标程序的透明度仍有待提升。
在财力较雄厚的长三角、珠三角地区，区、县政府对消费券的财政投入较高，主导力度更强。这虽有利于贴近和服务本辖区消费者，但也在一定程度上加剧了与相邻区县的市场分割。不同市、区、县政府发放消费券之间的统筹协调不畅，使得消费券效果打了折扣。
（三）财力不足导致地方政府投放消费券的意愿和能力下降
过去一年，消费券主要是东部沿海地区大中型城市及部分中西部省会城市等经济条件较好地区的政策选项。中西部财力不足的地区则很少发放消费券。
进入2 0 2 3 年，财政经费对发放消费券的支持有所减弱，消费券规模较去年同期有所下降。据统计，截至6月18日，按可比口径，部分省市消费券投放规模较去年同期下降3 9%。财政资金对消费券的支持下降，也使得市场主体配合开展促销政策的积极性减弱，调研发现多家电商平台20 23年商业促销经费投入同比出现明显下降。
以上问题背后的原因主要有三方面。一是缺少顶层设计。地方政府消费券不属于常态化政策工具，当前中央层面没有针对消费券的专门规范。财政部于2 0 0 9 年10月发布《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》，是我国直接规范地方政府消费券发放、使用、管理的首个政策规定。然而，根据2 016 年8月财政部发布的《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》，此《意见》已被认定为“ 失效的财政规范性文件”，认定原因为适用期已过或者调整对象已消失。虽然近年来中央政府出台诸多扩内需、促消费的政策文件，但没有对消费券这一具体政策进行功能定位和实施指引。二是各地情况存在客观差异。目前的消费券政策实施规定，多为地方政府相关部门发放的通知文件，有的甚至是城市下辖区政府的通知。各地政策出台过程中，面临的疫情冲击程度、对恢复消费的重视程度、政策实施的时间窗口期、对政策见效周期的要求、财政经费来源和使用要求等都不一致，客观导致政策实施中的差异。另外，各地消费者人群购买力、消费习惯、市场供给存在较大差异，也导致消费券的重点各异。相对统一的原则性规定难以形成，造成各地政策实施流程分散，部分地方的政策实施主体、资金来源、主体责任等并不明确，加大了监管难度。三是消费券政策创新探索带来新的挑战。当前消费券政策借助电商平台数字赋能，实现了很多创新，但也带来新的问题，对政策创新的合理性、监管方式的有效性、跟踪评估的可行性等都提出了更高要求。
用好用足消费券、更好发挥撬动作用的政策建议
（一）加强顶层设计
明确消费券政策目标。建议将恢复消费信心、增进市场活力作为主要政策目标， 不宜过度强调社会保障、产业发展、支持创新、创造税收等功能。
明确消费券功能定位。建议明确将消费券作为短期政策工具，规定其在一定地域、一定时限、一定人群范围内发放。明确消费券具有应急属性和启动条件，在未来重大意外冲击消费市场的情况下，可以灵活启动消费券政策。
明确政策实施绩效评估导向。消费券“ 暖心”的政策杠杆效应超过经济意义上的撬动效应。建议以“暖民心、聚人气”为导向，调整和丰富考核指标，优化绩效评估方式。除社会消费品零售总额、企业销售额、经济增长等指标外，将居民消费倾向、消费者信心指数、消费环境质量、消费者满意度等指标纳入综合指标体系。
（二）完善地方政府消费券政策实施体制机制
加强消费券政策实施的省级统筹。强化省级政府在政策制定、规则设计、政策发布、组织宣传、资金保障等方面的作用。由省一级政府加强统筹协调，引导政策实施过程中省、市、区三级政府之间的合作沟通。市、区政府加强政策执行。
提高政策实施全过程信息透明度。指导各地加快制定消费券发放和政府专项资金拨付使用的管理规则，加强发放全过程的监督与审计，加强对消费券核销和带动消费的数据统计和信息公示，及时兑付消费券，客观评估消费券政策的综合效应。
（三）探索“消费券+”政策创新
发挥消费券引导作用，撬动更多企业促销资金，形成合力。在发放消费券的同时，引导有能力有意愿的市场主体加大促销力度，提高消费券政策吸引力，放大撬动效应。不宜将按比例配资作为市场主体参与发放消费券的前置条件。
在明确消费券自身定位前提下，支持“ 消费券+”创新， 促进消费券与社会政策、产业政策等有效结合，发挥政策合力。探索“ 消费券+ 社会政策”，更好实现惠民生的目标。对特定低收入群体， 在已有各类社会补贴政策基础上，可配套发放特殊消费券，加大对基本生活消费内容的支持，更好发挥社会救济与稳定作用。探索“ 消费券+ 产业政策”，在提高政府资金使用效率的同时，定向扶持特定行业，实现经济发展和鼓励创新的目标。例如，对于新能源汽车，可发挥消费券的引流作用，配套购置税减免、置换补贴、消费补贴形成政策组合拳，而不宜将消费券作为价格补贴的主要手段。
（四）更大力度维护市场公平竞争
加强消费券政策的公平竞争审查。应针对消费产品门类发放消费券，可对消费产品设定标准，但不可限定品牌、商家。确保消费券政策在规则上不存在排除或限制竞争效果，经营者能够有效参与， 消费者能够切实获益。当前多地政府引入了第三方专业机构开展消费券政策实施效果评估做法，建议在评估内容中增加对市场竞争状况影响进行评估的要求。
政府部门也要持续提升消费券发放合作机构招标环节的公平性，加强信息公示。不断提升对合作平台的监管能力水平，及时回应消费者投诉。
（五）研究适当加大财政支持
针对经济运行困难、地方财力不足的地区，可考虑通过通过增加专项转移支付经费等方式予以适当支持，防止这类地区在疫后经济复苏与发展中掉队。
（参考文献略）
作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所
（刘馨、黄千员对本文亦有贡献）
资料链接：各地消费券的资金来源
主要分两类。一是从既有的财政预算盘子中整合或“挤出”一部分来发放消费券，通常情况下各级政府是通过压缩行政性经费或调整其他支出科目来弥补不足。如2 0 2 2年北京市将往年用于补贴绿色节能产品的资金转换为绿色消费券。此类做法通常属于“有多少钱办多大事”，力度有限。二是通过与平台等市场主体合作，将企业的促销资金转化为消费券，一般采用1 : 3配比，可在一定程度上更好发挥财政资金的杠杆作用。此外，有些国家采用政府举债方式发放消费券，可以从消费增长与经济发展带来的税收增长中偿还债务。