李天国
新冠疫情全球大流行和中美贸易摩擦等背景下，“新基建” （ 新型基础设施建设） 是拉动中国经济增长、助推中国经济转型升级的重要抓手。“新基建”的概念在2018 年12月的中央经济工作会议中首次提出。2019年的《政府工作报告》进一步提出“加快新一代信息基础设施建设”， 中央和国家的多个重要会议中也提及相关主张。中央提出的“新基建”概念在不断丰富和完善中，狭义的“新基建”包括5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等七大重点领域， 而广义的“ 新基建”还包括用新一代信息技术对传统基础设施的数字化改造。当前， 韩国也在“ 韩国版新政” 框架下大力发展新基建，并且取得了一些成果。本文将分析韩国推动新基建的政策措施， 以期为我国新基建发展提供有益借鉴。
“韩国版新政”提出背景
第一， 全球疫情大流行下，韩国经济面临巨大下行压力。全球疫情暴发后， 在能源价格剧烈波动、通货膨胀加剧等因素的影响下，韩国制造业的供应链也遇到了问题， 其制造业生产和出口不容乐观。韩国在20世纪90年代年均增长率约为6.9%，但进入21世纪后，前10年年均增长率下降至4.4%，2010年至2019年，年均增长率进一步下降至2.9%， 2020年，韩国更是出现—0.7% 的增长率。2020年6月，经济合作与发展组织（OECD）发布报告称，新冠疫情全球大流行可能造成除战争影响外的百年来最大经济衰退。韩国政府担心没有新经济增长动能的情况下， 可能会引发“ 收入下降—需求萎缩—大量失业”的恶性循环（陈奕彤，张丽娟， 2021）。面对宏观经济低迷的局面，韩国政府接连发布了新冠疫情时期的紧急经济政策， 对冲不利的国际经济环境造成的负面影响。韩国政府多次召开紧急经济政策会议，商讨应对疫情方法的同时，研究后疫情时代推动韩国经济长期增长的新动力（李天国，2021）。
第二， 新冠疫情带来韩国经济结构的重大变化。全球疫情大流行暴露了传统制造业供应链的脆弱性，大幅改变了企业的生产与经营思路，促使韩国经济发生结构性变化。在第四次工业革命背景下，新一代信息技术与先进制造、新材料、新能源等技术交叉融合， 引发颠覆性产业技术变革，新技术、新产品、新业态层出不穷，成为新的推动经济增长的强大动力。大量线上消费与配送服务代替了线下消费，韩国出现智能工作、居家办公以及网络教育等各产业数字化热潮。2018年，韩国线上消费的比重只有18.6%，但2019年增长至21.4%，2020年5 月更是超过了26%。韩国把数字经济视为推动后疫情时代经济增长的重要战略抓手，大力推动产业的数字化转型，为国民经济培育新的经济增长点。韩国希望通过“ 韩国版新政” ， 发展移动数字、生物制药以及人工智能等产业，并与软件开发相融合，创造出更多吸纳就业人口的岗位，推动第四次产业革命。
第三， 应对气候变化与碳中和战略目标成为未来韩国国家经济战略的重要内容。新冠疫情暴发后，韩国开始重新认识和评估气候变化对经济带来的破坏力。韩国政府认为绿色经济在提升居民生活质量的同时，也将扩大社会总需求， 有望创造大量新的产业和工作岗位。于是韩国将出台气候变化与碳中和相关政策作为恢复经济的重要手段之一。同时， 作为《巴黎协定》的成员国， 韩国也要逐步实现碳中和目标。2008年韩国曾经制定“低碳经济增长战略”，大力发展低碳绿色经济，试图用绿色技术抢占全球市场。但是当时韩国把政府财政预算的35.9%投入到四大江改造以及修复周边环境上，其成果有限。为了继续推动绿色经济，普及低碳新能源技术，韩国决定进一步推动绿色经济相关政策。根据韩国的“2050碳中和宣言”，韩国将为实现“在产业、经济、社会全方位推进碳中和，培育可再生能源、氢能、能源IT产业”，“构建低碳产业生态系统”，“实现没有弱势群体和地区的公平转换”，大力发展绿色产业。韩国也计划设立碳中和财政投资项目，成立绿色基金，积极推动绿色金融的发展。
“韩国版新政”发展新基建的政策措施
（一）“韩国版新政”的主要政策框架
2020年4月，韩国政府在紧急经济会议中第一次作为后疫情时代的国家重点经济发展战略提出“韩国版新政”的设想。2020年5月，韩国副总理兼企划财政部长官洪楠基主持召开“第2次非常经济中央对策本部会议”，提出三大发展领域和十大重点任务，明确了该新政的发力方向。之后，韩国政府成立了“韩国版新政推动工作小组”，经过各领域专家研讨与民间意见征集后，于7月14 日在“第7次非常经济会议兼韩国版新政国民报告大会”中， 正式发布了具体政策内容。“ 韩国版新政” 的目标是避免韩国经济因新冠疫情陷入萧条，通过从高碳经济发展模式转向低碳经济发展模式，挖掘新时代经济发展动力。
“韩国版新政”1.0的三大政策内容为数字新政、绿色新政以及加强社会安全网建设， 将在2020—2025年围绕这三大方向进行大规模投资。其中，数字新政和绿色新政是这次新政综合计划的最核心内容，涉及基础设施数字化升级与建设。“韩国版新政”的十大重点任务包括发展数据大坝、智能型政府、智能医疗基础设施、绿色智能校园、数字孪生、基础设施数字化、智能绿色产业园、绿色房屋改造、绿色能源、绿色出行等。面对迅猛发展的数字化趋势，2021年7 月， 韩国在原先的新政内容基础上发布2.0版的新政推进计划。2.0版新政除了原先的数字新政、绿色新政，增加了人本新政、地区均衡新政等领域， 并进一步细化了重点建设项目（见表1）。韩国政府将新政总投入资金从原先的160万亿韩元扩大至220万亿韩元，创造就业岗位目标也从190万个扩大至250万个。特别是在2022年财政预算中，确定了30万亿韩元的资金作为专项资金。
（二）数字新政发展新基建相关内容
数字新政方面， 韩国的目标是基于数据、网络和人工智能（data,network,AI,简称D.N.A.）生态系统建设，激发经济活力，构建引领全球的“智慧型国家”。
（1）加强数据、网络和人工智能的生态系统建设。第一，计划建立与居民生活密切相关领域大数据库，不断完善大数据全周期生态系统，逐步建立大数据控制中心。第二， 将以5G技术和人工智能技术改造第一、第二以及第三产业， 推动全产业的数字化转型。第三，建立提供个人定制型公共服务的智能型政府， 建立以5G、云和区块链技术为基础的公共智能工作环境。第四，加强网络安全系统建设，开发网络安全相关技术，有效应对网络安全事故，培育网络安全相关企业。
（ 2 ） 推动非接触型基础设施的高级化。第一，扩大基于数字技术的非接触教育与职业培训基础设施。制定“远程教育基本法”，修订高中教育法试行令，明确远程教育运营标准，在学校构建远程教育系统，并制作向全民开放的人工智能教育项目。在全国初高中的38万个教室建立高性能WiFi 网络。第二，建立智能医疗和看护基础设施。扩大智能医院示范项目，在地区医院普及智能型门诊与智能型急诊医疗服务。推广对健康弱势群体的智能健康管理，支持开发和普及用于预防褥疮、排便辅助、饮食辅助、移动辅助的看护机器人。第三，支持中小企业及小微企业的电子商务活动。集中普及适用于小微企业的物联网和人工智能等技术，并不断提高技术质量。支持在金融、医疗、教育、办公、小微企业、流通物流、文化娱乐等领域开发核心技术，推动这些领域的非接触运营活动。
（3）大力发展元宇宙等超链接新兴产业。第一，发展元宇宙和智能型机器人等信息通信技术融合的商务模式。构建开放型元宇宙平台和数据库， 支持企业研发制作元宇宙内容。推动基于5G和人工智能技术研发的机器人服务，以应对农村老龄化与传染病扩散等社会问题。第二，支持企业开发云技术、区块链、物联网等数字技术。开发云服务技术，应用于公共部门，构建技术创新支持中心，支持推广区块链技术的应用，挖掘和扩大智能型物联网服务。
（ 4 ） 推动国家基础设施数字化转型。第一，在公路、铁路等交通运输领域引入数字化管理系统，在公路、地下空间、港口等构建数字孪生，开发港口货物自动运输系统，并为国家数字大坝建立智能安全管理系统。第二， 建设国家示范智能城市， 在智能产业园区内建立创新数据中心。第三，开发和应用最新智能物流技术，建立11个中小企业智能公共物流中心和大型智能贸易物流园区，设立农产品食材交易管理综合平台和畜产品线上销售平台。第四，研究制定无人驾驶汽车制造标准和保险制度，开发驾驶以及撞车应对安全性评价技术等。
在这次新政中，韩国政府不断调整财政预算，从原来的160万亿韩元扩大至220万亿韩元。为了鼓励开发数字化信息技术，韩国政府以优惠性存贷利率，为从事相关产业的企业提供政策性金融服务。例如， 韩国政府将政策重点扶持的信息通信产业分为信息通信、电气电子、传感器测量等三大产业部门， 而每一个重点扶持的产业部门又细分为数十种产品类目。具体而言，信息通信分为6个领域和4 7 种产品类目， 电气电子分为5 个领域和2 7 种产品类目，传感器测量分为3个领域和1 9 种产品类目。韩国政府对这些企业的政策性融资规模每年都在增长。2017年这些企业的政策性融资规模为2 4 . 1 万亿韩元， 而2021年已增长至8 5 . 4 万亿韩元， 年均增长速度达到3 7 . 2 % 。政策性金融项目数量也从2017年的2.81万件增长至2021年的7.13万件。（见表2）
（三）绿色新政发展新基建相关内容
韩国绿色新政的目标是推动基础设施和能源供应向绿色化转型，发展创新型绿色产业，实现碳中和社会。
（1）为实现碳中和战略奠定基础。第一，为碳中和战略进一步夯实制度与人才基础。为实现2030年国家自主贡献（Nationally Determined Contribution,简称NDC）目标， 完善温室气体测量与评价系统以及排放权交易制度等。搞活循环经济，在产业园区建立基于数字技术的资源循环系统， 建立无污染物排放的产业园区。向全民宣传与普及碳中和知识，出台碳积分制、汽车碳积分制、绿色积分卡等鼓励低碳生产与消费的制度。
（ 2 ） 推动城市、空间、生活等基础设施向绿色化转型。第一，推动与居民生活相关公共设施实现净零耗能。以国家财政资金与BTL（租赁型民资事业）模式结合的方式， 在22.5万户公共租赁房、2890 家公立和私立初高中的老旧建筑物、440家公立幼儿园和1148 家文化机构使用新能源设备和高性能隔热材料。成立基础设施基金推动相关项目的建设， 持续扩大民间资本的比重。扩大绿色建筑享受低利息政策范围，减免这些绿色建筑的交易税，提供各种补贴。第二，推动建立国土、海洋、城市的绿色生态环境。建设630公顷雾霾阻断树林和216个生活聚集区树林等城市中心绿化地带，恢复16个国家公园和25个城市空间受损地区。进一步完善人工智能洪水预警系统， 推动供水管理创新技术的研发。在全国广域城市的4 8 个自来水设施以及161个地方自来水设施采用人工智能技术建立智能供水管理系统。
（ 3 ） 推广低碳和分布式能源。第一，建设能源高效管理智能型电网。向500万户家庭普及智能型电表，并建设环保发电系统。新设立风力发电委员会，研究和制定风力发电相关政策，颁布实施清洁氢能源认证制度。第二，为可再生能源的大众化普及做好准备。分阶段建立示范性风能产业园，为20万户住宅和企业提供可再生能源设备安装补贴。第三，鼓励绿色出行，普及电动汽车、氢燃料汽车。普及113 万台电动乘用车、电动公交车和电动货车，建设1.5万台快速充电桩和3万台缓速充电桩， 普及20万台氢燃料汽车，同时建设450台加氢设施，建设氢气生产基地。
（ 4 ） 优化绿色产业的创新生态。第一， 扶持具有发展潜力的绿色企业，并建设低碳绿色产业园。选定123家环境与能源领域的中小企业给予从研发、试生产再到规模化生产过程的全周期支持。建设实时监控能源发电和消费的智能能源平台，并向100家智能生态工厂、1750家清洁工厂以及9000家小规模企业提供降低污染物的设备与技术。第二， 为绿色创新技术的研发营造良好融资环境。鼓励开发老旧电力设备、特殊车辆引擎与排气装置的再制造技术和稀有金属回收和利用技术。扩大政策性金融规模，由政府与企业合作组建2150亿韩元规模的共同基金，帮助企业环境治理， 扶持从事氢能基础设施以及可再生能源等领域的绿色企业。
“韩国版新政”发展新基建的特点
第一， 政府制定新基建核心方向，为企业搭建发展平台。“韩国版新政”凭借信息通信产业的技术优势，试图将数字化创新技术扩散至整个经济与产业领域。韩国在这次新政中，整合与更新了多个技术发展战略， 形成了综合性规划。韩国前期制定的技术发展战略包括2017年的《智能制造创新前景2025》、2018年的《促进智能工厂与高级化战略》《中小企业智能制造创新战略》、2019年的《基于5G 的智能工厂高级化战略》、2020年的《基于人工智能与数据技术的中小企业制造创新高级化战略》等。韩国鼓励发展数据搜集、标准化、处理与结合高级化等相关项目，将培育新兴产业与主导产业数字化转型结合，强化相关产业全球竞争力。韩国政府推动开发开放型元宇宙平台并构建数据库， 支持企业制作多样化元宇宙内容，支持企业的信息通信技术与商业经营模式相结合，促进政府公共部门的云转换，发展大规模区块链项目，鼓励企业开发数字经济时代核心技术。此外，韩国围绕碳中和目标， 大幅扩大战略外延。特别是在2.0版新政中，韩国提出建立碳中和推动基础体系。为实现2030年国家温室气体减排目标，韩国设立了温室气体测量评价系统，出台了碳排放国境调整制度。韩国还计划为企业构建产业园区资源循环系统和再制造、再资源化等产业减排系统。
第二， 政府及时修订和出台法律法规，为新基建提供良好发展环境。韩国大力推动先导项目，完善政府的政策支持体系，积极推进数字与绿色经济的结构性转型。为了保障新政建设项目顺利实施，定期检查项目推动过程，及时解决存在的各种困难与问题，推动规制创新的制度化，推进新政立法。为了顺利推进新政，依据新政内容的扩大，不断完善法律制度。“韩国版新政”1.0 共涉及新制定或修订的法律31 部，新政2.0版时，制定或修订的相关法律扩大至3 8 部。韩国政府新出台的《数字集贤殿法》《国家空间信息基本法》《数据基本法》《可再生能源法》《促进氢经济和氢安全管理法》等法律法规为“韩国版新政”的顺利实施提供了重要的制度基础。特别是，韩国的《促进氢经济和氢安全管理法》是全球较早出台的促进氢经济和氢安全管理的法规， 为促进氢工业发展与技术创新提供了重要平台（ 薛严， 2021）。此外，政府组织人力调研相关企业，并联系行业协会等组织，由企划财政部主持召开企业投资支持会议，不断完善相关法律与制度规范。韩国利用规制沙箱实证特例验证制度，检验规制的稳定性， 并快速推进落实被证实有效的规制。
第三， 推动政府与民间的共建共享，减轻政府财政负担。政府通过政策性金融、优惠税收、技术支持、平台建设等多种渠道降低参与企业的经营成本。为了鼓励民间参与，韩国持续扩大税收政策优惠力度， 向全社会征集新政相关建议与项目设想。为了推动这些项目建设，韩国政府支持民间资本设立42个新政专门基金，其资金总规模达到3.701万亿韩元。
第四，新政与区域经济政策相结合，同时实现多重政策目标。“ 韩国版新政” 2 . 0 特别增加了区域均衡政策目标， 通过改善地方新型基础设施来为地方经济赋予更多活力。这些政策包括：普及和扩大智能乡村建设，推动地方新型基础设施建设，缩小与大城市之间的差距；建设地方示范性主导项目，通过财政政策等方式激励地方政府与金融机构共同推动新型基建项目；引导扩大民间资本投向新型基础设施项目，形成自发的投资循环体系，政府不断完善法律和其他规章制度， 支持企业的投资项目与活动。
对我国的启示
当前，全球范围内以新能源、智能制造、大数据、人工智能、物联网等为代表的新兴产业革命蓄势待发，为后疫情时代的经济增长带来新的发展机遇和动能。根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》显示， 2021年，全球47个国家数字经济增加值规模达到38.1万亿美元，同比名义增长15.6%，占GDP比重为45.0%。推动基础设施的数字化改造和升级是支撑未来我国经济发展的重要方式。“韩国版新政”发展新基建的经验为我国发展新基建形成有益借鉴。
第一，政府要做好顶层设计和平台建设，要注重构建新兴产业发展生态。尽管我国科技企业不断提高研发费用，技术水平大幅提升，但整体数字化转型仍有待提高。政府要做好顶层设计，通过制定新技术发展的战略和规划，为新基建的实施提供明确路径。借鉴韩国的经验，打造从研发至试生产再到大规模生产的全周期产业政策，支持以数字供应链打造产业生态系统。要避免出现只对特定企业倾斜的产业政策，而是要充分发挥产业政策的功能性作用，对全产业多场景产生影响。注重搭建利于先进制造、新能源、新材料等技术交叉融合发展的平台，要通过构建跨界融合的数字化产业生态，推动新基建产业生态建设。
第二，鼓励民间资本参与新基建领域，形成多主体共同推进的创新建设模式。我国有必要进一步放宽基础设施领域市场准入，为民营企业参与新基建项目进一步消除各种隐性壁垒与限制。可以采用负面清单管理方式，拓宽参与主体与涉及投资领域，探索多主体投融资机制。进一步探索PPP模式， 形成政府与民间资本的伙伴关系，在新基建项目的投资、建设与运营中各自承担不同责任。推动平行融资、多方合作等不同形式，带动更多投资主体提供资金支持。研究开发未来收益权为主的金融产品和知识产权抵押产品，为民营企业提供更多融资渠道。
第三， 优化财政资金支出结构，提高财政支出的有效性和精准度。政府作为推进新基建的主导力量，在新基建融资中发挥重要的引导和支持作用（刘艳红,黄雪涛,石博涵， 2020）。实施积极的财政政策并不意味着只追求加大扩张力度，积极财政政策的着重点必须要放在产业发展的质量和效益上。各级地方政府的财政资金有限，要充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，带动各类资本投资项目，将更多注意力放在推动激发相关产业发展动力、攻关相关技术的基础性研究、搭建产业发展平台、完善担保基金等方面。要发挥财政在治理中的基础性作用， 也要强化财政、金融和经济风险统筹管理。
第四， 通过新基建助推区域经济平衡协调发展。推动区域协调发展是构建高质量发展国土空间布局的客观需要， 也是解决区域发展不平衡问题的内在要求。近年来，通过实施区域协调发展战略， 我国区域发展差距日渐缩小， 区域发展协调性不断增强，但区域发展不平衡的问题依然存在。要加强产业空间布局研究， 促进区域合理统筹， 有效地规避供给过剩或短缺等问题。要优化制度供给， 有效提高区域治理效率， 结合区域特色及区域新基建发展阶段， 因势利导地进行有效扶持。通过新基建可以增强区域内外组织之间的相互联系和依赖，提升区域生产要素的配置效率，逐步打破、消除地方市场分割，助推全国市场一体化建设。
作者单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院
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