崔红志 杜 鑫
近年来， 我国生态治理成效显著，但是依然面临着一些长期性、艰巨性的困难与挑战，突出表现在生态环境保护与经济发展之间存在矛盾，生态治理投入大与财力有限之间存在矛盾，生态治理政策碎片化等。如何破解这些矛盾和困难，关系到我国生态治理成效的可持续性。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，要“坚持‘绿水青山就是金山银山’的理念，坚持生态优先、绿色发展”，“积极探索富有地域特色的高质量发展新路子”。内蒙古自治区巴彦淖尔市位于黄河“几”字弯的顶端，生态地位突出。笔者实地调研发现，该市以习近平生态文明思想为指导，以“生态优先、绿色发展”为导向，初步探索形成了一条符合中央精神、体现地区特色、顺应时代要求的生态治理之路，具有启示和借鉴价值。
巴彦淖尔生态治理实践及其成效
巴彦淖尔市具有重要的生态安全战略地位，是我国“两屏三带”为主体的生态安全战略格局的关键节点之一、黄河流域生态保护的重点区域，是阻止乌兰布和沙漠、库布其沙漠和蒙古戈壁连成一片的重要生态屏障。巴彦淖尔市域内山水林田湖草沙生态要素齐全， 乌拉特草原、河套平原、阴山山脉、乌兰布和沙漠、乌拉山国家森林公园、乌梁素海等300 多个湖泊，构成一个完整的生态系统。巴彦淖尔市深入践行“绿水青山就是金山银山”和“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的理念，坚持系统思维， 全方位、全要素、全地域、全过程加强生态环境治理，成效显著。
（一）统筹推进乌梁素海流域生态治理
乌梁素海流域位于内蒙古自治区西部巴彦淖尔市境内， 是我国北方极为重要的生态功能区。乌梁素海每年向大气补水4亿立方米，向地下补水0.7 亿立方米，是阻止沙漠东进的天然生态屏障。乌梁素海承担着调节黄河水量、保护生物多样性、改善区域气候等重要功能，是黄河生态安全的“自然之肾”。乌梁素海流域治理对维护我国西北地区乃至更广大区域的生态平衡，保护物种多样性起着举足轻重的作用。
多年来，由于农田退水和部分城市生活污水、工业废水进入乌梁素海，加之生态补水不足，乌梁素海水质一度恶化为劣五类， 湖区面积大幅缩减，引起党中央、国务院的高度重视。2017年以来，习近平总书记多次对包括乌梁素海在内的内蒙古“一湖两海”治理做出重要指示批示。2019年巴彦淖尔市实施总投资56.78 亿元的乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复国家试点工程，同步实施点源、面源、内源治理和周边环境整治。具体来说，在上游乌兰布和沙漠， 建设全国防沙治沙综合示范区和中国——以色列（巴彦淖尔）防沙治沙生态园，积极探索沙漠治理与光伏发电、沙草产业、蒙中药材等绿色产业相结合的可持续治理模式， 阻止泥沙流入黄河、侵蚀河套平原。在城镇和工业园区，实施点源污水“零入海”行动， 实现城镇污水和工业园区废水全部收集、处理、回用，不再排入乌梁素海。在河套灌区， 全面推行河湖长制，持续开展“控肥、控药、控水、控膜” 四大行动，通过政策引导、资金补贴，推广使用有机肥、生物农药和可回收地膜，引导农民和企业开展绿色生产，减少农业面源污染。在农村牧区，开展人居环境整治，推进“厕所革命”，引进大型企业，运用德国等发达国家的先进技术，集中处理畜禽粪污、垃圾污水、秸秆、芦苇等废弃物， 生产有机肥、沼气，进行生物质发电，变废为宝，促进环境改善和产业发展。在乌梁素海湖区及周边，实施入海前湿地净化、网格水道、清淤、生态补水等工程，进行内源治理。开展乌拉山受损山体修复，推进工矿废弃地复垦利用。采取草畜平衡、休牧轮牧等措施，修复乌拉特草原生态。
通过上述治理措施，乌梁素海水质持续好转，总体稳定在五类，局部达到四类。2019年7 月，习近平总书记在内蒙古考察时指出，“乌梁素海治理坚持山水林田湖草系统治理，实施控肥、控药、控水、控膜行动， 既减少了农业面源污染，改善了入湖水质，又促进了农产品品质提升，一举多得……”对乌梁素海流域综合治理的方式方法和效果给予了充分肯定。
（二）拓宽生态治理融资渠道
巴彦淖尔市地处经济发展较为落后的西部地区，经济实力和地方财力较为薄弱，生态治理面临较为艰巨的资金投入压力。巴彦淖尔市采取多种措施，积极拓宽融资渠道，为生态治理提供了资金保障。
一是主动融入国家发展战略，争取上级项目和资金支持。财政能力弱是巴彦淖尔经济发展和生态治理的瓶颈。但是，巴彦淖尔市的地理位置特殊，可以享受多种政策红利。新时代西部大开发、“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，以及中央加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展等重大政策，都是巴彦淖尔市的历史机遇。巴彦淖尔市主动跟进和融入国家发展战略，争取上级项目和资金支持，从而在一定程度上解决了生态治理资金短缺的瓶颈。例如，近年来巴彦淖尔市围绕乌梁素海流域生态治理、基础设施建设、现代农业发展、产业转型升级等方面策划上报了包含五大类23个投资项目，为全市生态治理和高质量发展提供了有力的资金支持。
二是创新投融资体制， 探索构建生态治理多元投入格局。在积极争取中央项目和资金支持的同时， 巴彦淖尔市通过地方自筹、金融机构贷款、社会融资和市场化运作等方式，创新生态治理投融资体制，形成“政府主导、社会参与、部门负责、市场推进” 的综合治理体系与多元投入格局。例如，在乌梁素海流域治理中，采用产业化投资运营模式，引进中国建筑集团、中国交通建设集团等大型社会资本共同投资参与。又如，鼓励金融机构通过发行绿色债券、绿色信贷等绿色金融产品增加水环境治理信贷资金，探索推广流域综合治理PPP模式来吸引社会资本投入水环境保护基础设施的建设和运营，共筹资25亿元建设污水处理设施，做到管网全覆盖、污水全处理，流域内城镇污水处理厂和园区污水处理厂全部达到国家一级A排放标准。再如，巴彦淖尔市强化环保收费管理，加快污水收费价格改革力度，惩戒超标排污， 集中整合各类收费资金，为生态治理提供资金支持。
（三）创新“两山”转化机制
2018年4月，习近平总书记在第二次长江经济带发展座谈会上指出，“探索生态优先、绿色发展的新路子，关键是要处理好绿水青山和金山银山的关系”；“积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。巴彦淖尔市积极创新“两山”转化机制和模式，既改善了生态环境， 又为生态治理的可持续发展提供了经济基础。巴彦淖尔市的“两山”转化机制主要包括以下几种路径。
一是以生态治理促进绿色产业发展。例如，2020年， 巴彦淖尔市在磴口县沙金苏木建设占地1 0 万亩的中国— 以色列防沙治沙生态产业园。该园区以“生态产业化、产业生态化”为主题，建成了高效经济作物种植区、蒙中药材种植区、优质牧草种植区、经济林种植区、精品设施农业区等5个园区，较好地实现了沙漠综合治理与绿色农业产业协同融合发展。
二是以生态治理提升生态产品价值。乌梁素海流域综合治理改善了全流域生态环境， 提升了全流域生态产品价值。在此基础上， 巴彦淖尔市积极发展乌梁素海及全域生态旅游、休闲农业等生态产业，促使“绿水青山”转化为“金山银山”。2016—2019年间，巴彦淖尔市休闲农（牧）业和乡村旅游年营业额平均保持了24%的高速增长，高于同期全国18.5%的增长水平，更远高于同期内蒙古自治区10.25%的增长水平。
三是以生态治理拓展经济活动空间。巴彦淖尔市把防沙治沙与经济发展结合起来，从而拓展了农业生产空间。例如， 巴彦淖尔市在沙漠中种植了梭梭林， 既能够防风固沙，也为肉苁蓉产业的发展提供了可能。据统计，巴彦淖尔市梭梭林中嫁接了4万亩具有较高经济价值的肉苁蓉。又如，通过种植苜蓿、燕麦等饲草作物，在防风固沙的同时， 也开辟了规模化畜牧养殖业发展的新空间。
四是以生态治理改善农业生产环境。巴彦淖尔市通过开展防沙治沙工作构筑了防风固沙屏障，有效固定流动、半流动沙丘，防止水土流失，保护黄河与农田不被侵蚀，减少风沙灾害对农业生产活动的影响；种植梭梭林、肉苁蓉等沙漠植物能够有效降低风速，增加气候湿度， 改善农田小气候，缓解沙土化、荒漠化造成的耕地数量减少、质量下降问题，最终改善农业生产环境。
五是以生态治理促进农业提质增效。巴彦淖尔市全面实施“四控”行动和“两化”行动，有效降低了农业生产中的水、肥、药、膜投入，促进了秸秆资源和畜禽粪污的资源化利用。统计数据显示，2016— 2019年间，巴彦淖尔市农药施用强度显著低于全国和内蒙古自治区的平均水平，仅为全国平均水平的20%—23%、内蒙古自治区的50%—60%。而且，巴彦淖尔市农药施用强度近年来还保持了稳定下降的态势，从2016年的1.40吨/万亩逐年下降到2019年的1.29吨/万亩。2016— 2019年间，巴彦淖尔市农作物秸秆综合利用率从78%增长到85%，年均增长2.33个百分点， 高于同期全国的年均增长1.67个百分点和内蒙古自治区的年均增长1.33个百分点。在此期间， 从与全国和内蒙古自治区相比较来看，巴彦淖尔市从2016年三者之中的最低水平78%增长到2019年三者之中的最高水平85%。笔者实地调查发现，这些生态治理措施有效降低了农业生产成本，提高了农产品品质和销售价格，提高了农业生产效益。
（四）构建生态治理多元参与格局
环境污染主体的多元化及环境污染对不同主体的复杂影响决定了生态治理需要注重市场和各社会主体在生态治理中的角色定位，需要多主体的协商合作和协同增效。巴彦淖尔市积极促进公众、企业等社会主体共同参与生态治理，初步形成多元参与、协同治理的格局。在具体工作中，巴彦淖尔市建立健全生态环境治理政务信息公开机制， 及时向社会发布生态环境状况； 对涉及生态安全和环境权益的重大问题，履行听证会、论证会程序，召集公众、企业、社会团体等协商研究；建立企业环境信息披露制度，公布重点污染企业污染排放情况； 与蚂蚁集团合作，通过引进蚂蚁森林种树模式，支持公众参与防沙治沙、植树造林；建立舆论监督和公众监督机制，鼓励公众参与生态环境监督，自觉维护广大民众的知情权、参与权和监督权；坚持电视、广播、报纸和网络等新闻媒介的正确舆论导向，发挥公众和媒体舆论监督的作用；加强宣传教育力度，深入社区、农村、学校， 普及乌梁素海流域生态治理的基础知识，增强公众环境忧患意识，引导公众积极参与，形成全社会共同推动生态环境综合治理工作的良好社会氛围。
巴彦淖尔生态治理实践的启示
巴彦淖尔市的生态治理实践探索在一定程度上解决了实现生态治理可续性所面临的诸多共性问题，从而对其他地区搞好生态治理工作具有启示和借鉴价值，主要体现在如下4个方面。
（一）以系统性思维，推进生态治理
生态治理的对象主要包括山、水、林、田、湖、草、沙等多种生态要素。这些生态要素是一个生命共同体，相应地，生态治理应该遵循生态系统的自然规律，把生态环境作为一个整体进行谋划，以系统思维推进生态系统治理。这是习近平生态文明思想的具体要求，也是巴彦淖尔市生态治理取得较好效果的重要原因。从巴彦淖尔的实践看，以系统性思维推进生态治理，需要重点关注如下几个方面的问题。
一是坚持全区域、全流域、全要素综合治理。应遵循山水林田湖草沙是一个生命共同体的理念，按照生态系统本身的自然属性，把区域、流域作为生态保护和修复的有机整体，统筹考虑山水林田湖草沙各种要素、生态系统各种问题及其关联关系， 打破地域、部门、行业壁垒， 实现整体设计、统筹规划、协同治理。
二是加强不同部门生态治理政策和措施的协同性和联动性。生态治理类型多、范围广，包括流域水污染治理、水土流失治理、土壤治理、大气治理、森林草原保护和修复、沙漠治理等。这些不同类型生态类型的治理往往由不同的部门负责，应加强部门之间的统筹协调，增强不同部门生态治理政策之间的协同性和联动性，避免不同部门生态治理政策之间的矛盾。
三是把生态治理与生产、生活方式绿色化转型结合起来。2020年5月，习近平总书记在山西考察时指出，“要坚持山水林田湖草一体化保护和修复，把加强流域生态环境保护与推进能源革命、推行绿色生产生活方式、推动经济转型发展统筹起来，坚持治山、治水、治气、治城一体推进。” 按照习近平总书记的要求，应加快推动生产方式和生活方式的绿色化转型，重点是解决发展中产生的环境污染和生态破坏等问题，加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系。
（二）拓宽融资渠道，建立生态治理多元投入格局
生态产品具有公共物品的属性，增加生态产品供给， 客观上具有改善福利分配的效应，但存在供给不足的特征。如何拓宽融资渠道，增加资金投入，是生态治理能否顺利实施的关键。巴彦淖尔市通过积极争取上级项目和资金支持、地方自筹、金融贷款、社会融资、市场化运作等方式，形成生态治理的多元投入机制，在一定程度上缓解了生态治理投入压力。巴彦淖尔这一实践探索表明，经济欠发达、财政能力弱的地区，也可以通过相应的改革和创新性举措来解决生态治理“钱从哪里来”的问题，其启示和借鉴意义主要体现在以下几个方面。
一是应努力增加地方政府投入。生态治理投入大、见效慢，而且成果和效益的显现具有外部性，这会在一定程度上降低地方政府生态环境治理投入的积极性。但是，提供公共物品和服务是政府的职能，地方政府应切实履行这一职能， 加大生态治理的投入。尤其值得着重提出的是，地方政府的财政投入中的努力程度，是争取中央财政支持和吸引社会资本的前提和基础。
二是应主动融入和对接国家发展战略。目前，我国存在着财权与事权不匹配现象， 总体来看，地方政府的财政能力弱，难以为生态治理提供充分和可持续的财力保障。在这种现象短期内尚不能改变的情况下，各地如果像巴彦淖尔那样，积极对接国家战略，做好生态治理项目论证和申请，就可以得到更多的中央生态治理项目资金支持。
三是积极引导社会资本投入生态治理。应充分发挥政府投资的引导、放大作用，对于投入金额较大、公益性较强、具有纯公共物品性质的生态治理项目，建议加强与政策性金融机构的合作，努力发挥其融资金额大、还款周期长等优势， 缓解地方财政投入压力。对于具有经济收益、具备准公共物品性质的生态治理项目，应充分发挥市场机制的作用，积极向社会资本开放，推进自然资源产权制度改革， 引导社会资本进入，多渠道筹集生态治理资金，形成共建、共治、共享的多元化投入机制。
（三）打通“两山”转化渠道，实现生态治理可持续
“ 绿水青山就是金山银山”这一生态价值观是习近平生态文明思想的理论基石和重要精髓，深刻揭示了发展与保护的本质关系，是实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论。党的十八大以来，随着国家生态文明战略的实施，“两山”理念越来越深入人心，绿水青山既是自然财富， 又是社会财富、经济财富已成为广泛共识。
但是，“绿水青山”并不必然能转换成“金山银山”，而是需要有效的转换路径。巴彦淖尔市遵循习近平总书记“两山”理念，结合自身的实际情况，探索出了多样化的“两山” 转化机制、模式和路径，既改善了区域的整体生态环境，也促进了区域经济发展，又为生态治理的可持续发展提供了经济基础。这一经验的启示性意义是，只要遵循“两山”理念， 坚持生态产业化和产业生态化原则，就可以找到适合自身特点的“两山”转化渠道。一些地区的实践表明，通过发展生态农业、林下经济、清洁能源、生态旅游、康养保健等与生态相关的新型产业，较好地实现了“两山”转化。但是应该看到，各地“两山”转化的探索仍处于起步阶段。尤其是，仅有地方层面的探索是不够的，真正实现“两山”之间的顺畅转化， 需要国家层面的政策和制度安排来支撑。在今后一个时期， 应探索生态产品的价值核算方法，进而建立生态产品的市场交易机制。应建立和完善生态补偿机制，推动纵向补偿和横向补偿的结合，对具有显著公共物品属性的部分，加大政府财政转移支付的生态补偿力度；对于可能进行生态产权界定的部分，着重探索建立跨区域、跨流域的横向生态补偿机制。
（ 四） 完善多元参与机制，形成生态治理新模式
生态治理的出发点和落脚点都是为了满足人民群众对美好生活的向往。生态环境的公共物品性质、环境问题的复杂性和环境治理的不确定性、环境行为的外部性这三个因素决定了政府、企业、公众、公益组织等社会主体在生态治理中应当共同参与、合作治理。借鉴巴彦淖尔市的经验，建立生态治理的多元参与机制，应当做好以下几个方面的工作：
一是建立各社会主体畅通交流的平台。政府、企业、公众、公益组织等不同主体在生态治理上有着不同的诉求和优势， 应建立一个各社会主体能够广泛参与、充分表达的交流平台，以解决政府生态治理中可能存在的不同主体之间的信息不对称问题，从而提高它们参与生态治理的意愿和生态治理效率。
二是积极运用市场手段消除环境行为的“外部性”。鉴于环境行为所具有的外部性特征，需要厘清政府、企业、公众等社会主体的利益关系，从方向上看，应建立和完善生态补偿、环境补贴、环境税收、排污权交易等制度，通过市场化手段消除环境的“外部性”。
三是不断提高企业和社会组织生态治理能力。企业和社会组织是生态治理的重要主体， 政府部门应适度放权，给予它们更多参与生态治理的机会；应不断强化对企业和社会组织生态治理机构的培育工作，逐步提升其生态治理能力。
四是提高生态治理的透明度。政府需要通过信息公开、专家论证会、社会圆桌会议等多种途径， 向公众传递生态治理信息；建立全民参与生态治理的监督机制，鼓励舆论监督和社会监督，增强政府公信力和民众参与环保监督的积极性。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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