本刊记者 高妍蕊
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称“行动方案”），提出通过5年左右的努力，基本建成“统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系” 的发展目标。从夯实市场体系基础制度、推进要素资源高效配置、改善提升市场环境和质量、实施高水平市场开放、完善现代化市场监管机制等多方面作出重要部署。
何为高标准市场体系？如何理解和把握“高标准”的内涵和要求？《行动方案》有哪些新提法和新亮点？“十四五”开局之年，实施《行动方案》对于构建新发展格局具有怎样的重大意义？对此， 《中国发展观察》杂志邀请了相关领域专家进行深入解读和探讨。
高标准市场体系是现代市场体系的“升级版”
党的十九届四中全会提出建设高标准市场体系，十九届五中全会明确实施高标准市场体系建设行动。《行动方案》的出台，是落实党的十九届五中全会精神的一项重大改革部署，也是新时代构建高水平社会主义市场经济体制又一具有标志性意义的重要成果。
国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员张俊伟表示，2020年5月，中共中央、国务院联合下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中就包含“建设高标准市场体系，全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度”，以及“以要素市场化配置改革为重点，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”等内容。2020 年10月，党的十九届五中全会就“十四五”规划和二〇三五年远景目标提出建议，也曾开辟专门章节就“建设高标准市场体系”做出专门论述，并明确提出要实施“高标准市场体系建设行动”。此次中办、国办联合印发《建设高标准市场体系行动方案》，就是贯彻和落实十九届五中全会决议精神的一个具体行动。
国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员王青说， “ 从市场体系到现代市场体系，再到高标准市场体系目标，既是我们党在经济发展中对市场认识不断深化的过程，也是改革目标与经济发展不断迈向新阶段的相互适配过程。”
市场体系是要素资源和商品服务交易配置的场所，是供求双方实现对价交换的平台，也是现代化经济体系有效运行的重要载体，已成为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员刘向东认为，高标准市场体系意味着要通过推动有效市场和有为政府更好结合，贯通生产、分配、流通、消费各环节，实现上下游、产供销有效衔接，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。
在王青看来，高标准应具有两层含义：一是建立更高水平的现代市场体系，二是更加彰显和发挥中国特色社会主义的制度优势。从第一层含义来看，对市场体系的建设目标，已经在“统一开放、竞争有序”基础上增加了“制度完备、治理完善”。“统一开放、竞争有序” 是现代市场体系的一般特征和目标，“制度完备、治理完善”则是面对新机遇、新环境和新任务，更加强调现代制度体系和治理体系， 是现代市场体系理论的新发展，深刻把握了未来市场体系的新内涵、新特征和新要求，是现代市场体系的“升级版”。从第二层含义来看，高标准市场体系应充分体现出社会主义市场经济体制的制度优越性。国内外发展实践证明，集中统一、高效权威的政府和分散决策、充分竞争的市场，是将宏观决策和微观决策有效有机结合的关键，是更好处理市场和政府关系，更好发挥政府和市场功能，有效叠加政府和市场效率的基础。
“把握和理解‘高标准’的内涵和要求，要从其建设目标要求来看。”刘向东进而认为，一是完善市场体系的基础性制度。高标准的市场制度是以产权制度为基础的， 强调基于产权制度的完备性，强化市场体系的建章立制能力，促进市场主体充分竞争、优胜劣汰，实现公平竞争条件下的资源优化配置。二是强调完善要素市场化配置体制机制。建设高标准的要素市场体系是我国深化市场体制机制改革的重点和难点，而提高要素质量和配置效率是当前高标准建设市场体系的紧迫任务。三是提升市场环境和质量标准。满足人民日益增长的美好生活需要，要求市场体系能提供高质量的产品和服务，促使市场环境更加规范、高效、安全可靠，杜绝假冒伪劣产品和坑蒙拐骗现象。四是强化市场体系的基础设施支撑。形成强大的国内市场需要不断升级完善市场基础建设，使其适应数字化、智能化和高效联通市场的需要。五是扩大市场体系的对外开放。加快形成内外贸一体化的市场，需要进一步扩大市场体系的对外开放力度，实现相关规则规制、管理标准与国际通行制度的对接。六是促进市场监管升级。建设现代市场体系需要现代化的市场监管体系，高标准市场体系建设也应体现在高标准的市场监管能力建设上。
高标准市场体系建设是构建新发展格局的关键支撑
当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展仍然处于重要战略机遇期。面对国内外发展环境的深刻变化，党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出重大战略决策，提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
在接受采访的专家们看来，高标准市场体系建设是构建新发展格局的重要优势与关键支撑。张俊伟说，“构建新发展格局的关键，是畅通经济循环，使各个层面的经济循环能够顺畅地流转起来。不管是微观层面上企业的生死存亡、中观层面上产业上下游的有效互动、宏观层面上总供给与总需求的动态平衡，还是国内国际市场供求的相互补充，这些目标的实现，都需要有高效的市场体系，都离不开市场配置资源功能的充分发挥。”
王青表示，形成更高效率的核心是提高经济整体效率，这需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断提升资源和要素配置效率。通过自由和充分市场竞争形成的价格，是引导资源要素配置到更高效率领域的先决条件，而市场体系的发育水平，则是形成实时反映供求关系变化的价格和有效发挥价格机制的关键前提。
因此，“统筹利用好国际国内两种资源两个市场，需要建设高标准市场体系，充分体现市场配置资源的决定性作用，畅通生产、分配、流通、消费各环节，促使国内外供需有效对接和高效运转。”刘向东如是说。
除此之外，建设高标准市场体系还是高效推动经济高质量发展和构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求。刘向东坦言，建设高标准市场体系意味着形成公平竞争的市场环境，促进社会生产力水平的整体跃升，有利于充分激发市场主体活力和创造力，有利于提高经济质量效益。
在新一轮科技革命和产业变革深入发展、全球经济一体化的大背景下，无论从国内发展新要求，还是从国际竞争合作新格局来看，只有建设高标准市场体系，才能为构建新发展格局奠定坚实有力的制度基础、提供源源不断的发展动能。
完善社会主义市场经济的基础框架和制度体系
《行动方案》作为顶层设计的一个产物，涵盖的内容非常全面， 体现了整体设计和系统集成的特点。张俊伟说，“这样的设计，有助于克服单方面推进面临的冲突、阻力和制度漏洞，提高整体行动效果。从内容上看，从社会热点问题、突出问题着手，将各方面工作写得实、可操作性强，则是《行动方案》的突出特点。”
虽然我国已经建立起较为完整的市场体系，但建设高标准市场体系仍面临很多挑战。王青表示，这里既有长期存续的老问题，也有创新发展中面临的新矛盾，关键在于面临的体制机制障碍。例如财税体系和政绩考核指标惯性，使地方政府仍然有干预微观市场和企业经营的动力和能力；要素市场改革涉及利益格局调整和多个政策目标的兼顾，对外开放需要监管体系和风险防控能力匹配，关键领域改革中各部门推进步调不一致；对于新经济新业态新模式，治理体系不完善、法规标准不健全、监管能力和经验不足。此外，我国区域、城乡发展差距大的现实国情，以及在经济下行压力下地方政府和企业创新发展能力不足等，也成为近两年市场体系建设较难实现整体平衡推进的痛点和难点。
基础不牢，地动山摇。完备的制度体系是市场体系有效运行的基础，产权制度、市场准入制度、公平竞争制度是高标准市场体系的三大支柱。因此，《行动方案》提出全面完善产权保护制度、全面实施市场准入负面清单制度、全面完善公平竞争制度。
刘向东介绍，在完善市场体系的基础制度方面，《行动方案》围绕市场体系基础制度，主要针对基础制度不健全、产权制度有待完善以及市场准入更加公开透明等问题，重点提出夯实市场体系的产权保护、平等准入、公平竞争、公正监督等基础性制度框架。《行动方案》在加强知识产权保护方面浓墨重彩，指出要重点完善平等保护产权的法律法规体系，健全产权司法保护制度，并首次提出全面清理对不同所有制经济产权区别对待的法规，严格执行知识产权侵权惩罚性赔偿制度以及编制发布企业知识产权保护指南和知识产权保护国别指南等。
张俊伟进一步表示，《行动方案》还明确了多项工作，具体如：制定出台相关法律解释，对恶意侵权、长时间持续侵权、商标侵权等行为严格执行侵权惩罚性赔偿制度；探索建立知识产权侵权快速反应机制；修订商标代理管理办法、地理标志产品保护规定、官方标志保护办法等部门规章制度；研究制定药品专利保护、跨境电商领域知识产权保护规则； 优化专利、商标等申请和审查程序，提高审查效率；以及建立健全专利、商标等无形资产评估管理体系等。
全面落实负面清单制度，是新时代我国加快完善社会主义市场经济体制、扩大市场开放的重要方向。2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确提出全面实施市场准入负面清单制度，以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。《行动方案》再次重申了我国对市场开放的承诺，全面落实“全国一张清单” 管理模式，首次提出开展放宽市场准入试点、推进企业注销便利化等创新举措。
张俊伟特别指出，《行动方案》尤其在扩大服务业开放方面写得很实，具体包括：放开银行、证券、资产管理、债券等金融服务业的市场准入，放开医疗、教育、体育、托幼、环保、市政等领域的市场准入，以及完善外商投资准入前国民待遇加负面清单制度等。另外，还提出要“健全市场准入负面清单动态调整机制”、“选择符合条件的地区开展放宽市场准入试点”、“制定市场准入效能评估标准并开展综合评估”等，使市场开放成为一个机制性的、常态化的发展过程。
近年来，在原材料、平台经济、共享经济领域，滥用市场地位、破坏市场交易秩序的案例时有发生。为了预防和制止市场经济活动中的垄断行为、不正当竞争行为以及滥用行政权力排除、限制竞争的行为，《行动方案》提出强化公平竞争审查制度刚性约束、加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制等行动。
深化要素市场改革以补齐市场体系短板
我国要素市场改革开启相对较晚，要素市场建设也相对滞后， 与商品和服务市场相比，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育不足，市场决定要素配置范围有限，要素流动存在体制机制障碍，新型要素快速发展但相关市场规则建设滞后等，成为高标准市场体系的短板。因此，深化要素市场化配置体制机制改革是建设高标准市场体系的重点和难点。特别是在“人口红利”消失以后，深化要素市场改革、推动存量资源的优化配置，是提高资源配置效率、推动我国经济实现高质量发展的必然选择。
刘向东表示，生产要素是维系市场经济运行所必须具备的基本因素，主要包括土地、劳动力、资本、技术、数据等。相比较于商品和服务市场，我国要素市场发育总体不充分不平衡，不充分表现在市场决定要素配置的范围有限，不平衡表现在城乡区域之间的要素流动仍有较多障碍，严重阻碍了市场主体生产经营的效率，抬高了要素自主有序交易的制度性成本。
他认为，加快补齐短板，要构建统一开放的土地、劳动力、资本、技术和数据等各类要素市场， 破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围， 引导生产要素更多地从低质低效领域向优质高效领域流动。
张俊伟表示，《行动方案》对此出了很多实招。对于土地市场， 首次提出要探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，明确提出要建设城乡统一的建设用地市场、开展土地指标跨区域流转，推动委托用地审批权改革试点工作， 探索农村集体经营性建设用地入市制度等，以促进经营性土地要素的市场化配置。对于劳动力市场，明确提出要在条件具备的城市圈、城市群实行户籍准入年限累计互认制度，实行以经常居住地登记户口的制度，完善全国统一的社会保险服务平台建设，以及改革专业人才职称评定等，以减少人口流动的障碍。对于资本市场，明确提出深化以信息披露为核心的股票发行注册制改革，完善投资者保护制度，建立常态化的退市制度，培育资本市场机构投资者。要促进资本市场健康发展，引导实体经济融资成本下行，使金融更好地服务实体经济发展；明确提出要健全职务科技成果产权制度，建立知识产权和科技成果交易机构，促进科技成果转化，以促进知识生产要素的推广和转化等。
深化关键性领域改革， 推动有效市场和有为政府更好结合
市场体系建设要经历一个由初步形成、发展演化到逐步完善的历史发展过程，高标准市场体系建设是历史的必然选择，任重而道远。王青说，“建设高标准市场体系要加快推进基础性关键性领域改革。将完善产权制度和要素市场化配置作为推进改革的重点，充分实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。在完善现代市场体系基础上， 进一步建设高标准市场体系。”
在王青看来，建设高标准市场体系的重点和关键主要从以下方面下功夫：一是以健全法规体系为基础，在法治化框架下推进高标准市场体系建设。坚持依法治国、依法行政，为激活创新创业、激发企业家精神和深入推进重要环节、重点领域改革，提供坚实的法治保障和制度基础。二是以市场化法治化国际化营商环境建设为突破口， 加快全国统一市场建设。弱化各级政府过度干预微观经济和企业决策的动力能力，着力清除市场壁垒，打破行政性垄断，防止市场垄断，提高资源配置效率和公平性，消除和打通影响资源要素高效配置和有效流动的各种非市场限制及堵点。三是以价格改革为重点，加快关键环节和重要领域市场化改革。四是以制度型开放为路径，打通促进国内国际双循环的要素配置通道。五是以构建现代治理体系为目标，提升市场监管能力和效能。优化监管主体、能力、手段，促进形成专业化、高效化、精准化的社会共治格局。实行全国相对统一的市场准入、监管和执法规则标准，提高监管公平性和透明度。加强大数据和信息平台建设，提升现代化监管手段和能力，不断适应对新业态新服务新商业模式的监管要求。
《行动方案》重在行动，也要落到行动。《行动方案》作为指导今后五年推进高标准市场体系建设的行动指南，将中央决策部署转化为可实施的具体行动，明确责任分工、行动路径、推进方式，努力使行动能落地、见实效。
如何确保行动方案落到实处、见到实效？刘向东建议，首要的是全面落实中央关于建设高标准市场体系的总体要求和战略部署，坚持问题导向和目标导向，针对问题制定相应对策，针对目标完善落实机制。同时，要推进各项任务落实到位，尚需要凝聚全社会力量，坚持系统观念，做好示范引领，有条不紊地执行下去。
张俊伟坦言，《行动方案》涉及的工作量艰巨，对政府有效履职提出了很高的要求。要把《行动方案》的各项要求落实好，关键是要扭住“转变政府职能”不放松。应当把握好如下几个关键环节：一是充分发挥行业协会、专业团体、专家学者的作用。在制定规章制度、推出重大改革措施之前，要充分听取利益相关方的意见，听取行业协会、专家学者的意见，以提高决策科学化、民主化水平，减少政策阻力和社会震荡，同时不断提高市场主体自我教育、自我管理、自我协调能力。二是提高政府运行效率，把政府工作重心转移到事中监管和市场服务上来。依托互联网、大数据等技术，建立“信用分级分类监管” 监管体系。全面推行“两随机、一公开”监管执法，切实提高政府监管效能，在确保监管质量和监管效率的基础上，抽出更多公共资源用于完善市场服务，如提升品牌影响力、传播先进质量管理模式、改进对中小企业的市场服务等。三是充分保障市场主体的合法权益。应采取相应措施支持企业合法维权， 通过彰显企业的合法权利，使政府的各项政策承诺（如市场准入、纠正侵犯产权的沉积旧案、推动企业提升产品质量等）尽快兑现为实际行动。四是要发挥人大和舆论的监督作用。充分发挥人大机关、新闻媒体等部门的作用，督促有关部门积极落实《行动方案》规定的各项重要措施。对于重大改革措施的出台，要建立相应的反馈、评估和完善机制，使《行动方案》规划的各项措施真正落到实处。