石 颖
人工成本负担是企业尤其是小微企业成本支出的重要方面，不仅是疫情时期小微企业支出压力的主要来源，而且也是疫情防控常态化背景下小微企业支出压力的主要来源。为切实应对疫情时期和疫情常态化背景下小微企业的人工成本压力，国家分别于2月20日、6月22日发布和延长社会保险免减缓、稳岗补贴返还等救助政策，有效地缓解了企业资金压力、较好地促进了企业复工复产。然而，相对于我国庞大的企业规模和数量而言，社会保险免减缓等政策的覆盖面并不高，极大地影响了政策对于企业尤其是小微企业的救助作用的充分发挥。为此，在疫情防控常态化背景之下，有必要深入剖析我国小微企业社会保险免减缓等政策覆盖率低的制度性、机制性原因，切实提升政策覆盖面尤其是对于小微企业的覆盖率，从而推动政策的贯彻落实、增强小微企业获得感。
企业尤其是小微企业享受社会保险免减缓政策覆盖率偏低
中央和地方社会保险免减缓政策推出以来，有效地减轻了企业人工成本负担。人力资源和社会保障部统计数据显示，2020年2到6月， 一共减免三项社会保险（养老、失业、工伤）单位缴费5769亿元，缓交431亿元；截至4月份，中小微企业被减免的额度是2695亿元，占整个受益面的80%，全国已经为345 万户企业发放稳岗返还补贴465亿元，惠及超9000万的职工，对企业的惠及面已经超过去年的3倍。
然而，相较于我国庞大的企业数量而言，社会保险免减缓政策覆盖率依然有待进一步提高。国家市场监管总局统计数据显示，2019年， 全国市场主体12339.5万户，其中， 企业3858.3万户、个体工商户8261.0 万户、农民专业合作社220.1万户。以稳岗补贴为例，截至4月底，享受到稳岗补贴市场主体（345万户）占所有市场主体的比例为2.80%，占所有企业的比例为8.94%。
小微企业享受到社会保险免减缓政策的覆盖率更低。根据5月下旬某项针对2000余家小店的问卷调查数据显示，享受到“社保费用减免政策”的样本企业只有6.1%。小微企业（包括个体工商户）数量多、分布广、就业带动力强，多处于服务性行业，产品或服务大多直接面向终端消费者，是做好“六稳”工作、完成“六保”任务的重点，切实实现社会保险免减缓政策效果，需要进一步提高对于小微企业的覆盖率。
条件不符合导致多数小微企业不为社保救助政策所覆盖
社会保险免减缓是我国为应对新冠肺炎疫情对企业负面影响、降低企业成本负担而实施的。小微企业规模小、实力弱、抗风险能力差，受到此次疫情负面影响最大， 理应成为免减缓政策的重点；然而，免减缓政策对于小微企业的覆盖率却不高。究其原因，主要是由于小微企业不符合享受条件。
（一）部分小微企业不具备享受养老保险减免政策条件
针对新冠疫情出台的养老保险减免政策主要针对雇佣参保城镇职工养老保险企业，包括大型企业和中小微企业等参保单位以及以单位方式参加城镇职工养老保险的有雇工个体工商户。那些雇佣未参加城镇职工养老保险而参加城乡居民养老保险的小微企业，以及以个人身份参加企业职工基本养老保险的个体工商户，则不具备享受养老保险减免政策条件，原因如下。
一是我国部分小微企业用工不规范，未为雇佣员工参加养老保险。养老保险费用负担是社会保险费用负担的主体，是企业人工成本的重要组成部分。当前，我国有18 个省份和3个计划单列市的企业社保费由税务部门负责征收；其余省份是由社保部门征缴。在我国社会保险费用征缴体制依然没有统一的情况之下，考虑到社会保险应缴尽缴可能增加部分企业的人工成本负担，部分企业尤其是小微企业并未给所有雇佣员工缴纳养老保险。根据人社部《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2019年，全国参加基本养老保险人数为96754万人，扣除参加城镇职工基本养老保险的退休人员（12310万人）以及参加城乡居民养老保险的实际领取待遇人数（16032万人）， 我国就业人员参保数量为68412万人，占所有就业人员的88.31%。那些雇佣尚未参保的9059万就业人员的企业（更可能是小微企业），则不具备享受此次社会保险免减的救助政策。
二是我国多数小微企业雇佣参保城乡居民养老保险员工，本身不存在单位缴费部分。国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8 号）规定，“年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。” 我国个体工商户规模小，多数为以家庭为模式的个人店、夫妻店、父子店、师徒店，是典型的自雇佣就业，不存在严格意义上的“雇佣关系”。根据《县域创业报告》， 2019年我国88.6%的县域创业企业规模在5人以下或无雇佣，家庭模式整体占比达到65.6%，以家庭为单位的“夫妻店”“父子店”依然是县域创业企业的主流。
三是我国少数自雇佣小微企业参保城镇职工养老保险，本身不存在单位缴费部分。根据《社会保险法》，“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员”也可以参加城镇职工养老保险，基本养老保险费缴纳“按照国家规定”执行，并且“分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户”。人社部《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，在2019年年末参加城镇职工基本养老保险人数中，37905万人执行，其余5583万人没有执行城镇职工基本企业制度，对于雇佣这部分人员的小微企业而言，由于没有用人单位缴费，也不符合享受社保救助政策的条件。
（二）多数个体工商户不需要缴纳失业保险和工伤保险
失业保险由单位和个人共同负担，工伤保险全部由单位缴纳， 我国失业保险和工伤保险参保率较低。
从参保情况来看，在失业保险方面，根据人社部数据，2019 年年底，全国参加失业保险人数为20543万人，其中，全年共为461 万名失业人员发放不同期限的失业保险金，参加失业保险的就业人员20082万人，占所有就业人员的比例仅为25.92%。在工伤保险方面， 2019年年底，全国参加工伤保险人数25478万人，占所有就业人员的比例仅为32.89%，工伤保险参保率也不高。由于我国大中型企业失业保险和工伤保险较为规范，我国尚未缴纳失业保险和工伤保险的单位多为小微企业。
从政策层面来看，我国多数个体工商户为自雇佣经济组织， 不具备缴纳失业保险和工伤保险的条件。根据失业保险政策，明确失业保险缴纳主体为“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织”，并未明确将无雇工的个体工商户作为失业保险制度的涵盖范围，而有雇工的个体工商户是否涵盖在失业保险范围则由地方确定。工伤保险政策也没有涵盖无雇工的个体工商户，并且“有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法”交由省级政府规定。
（三）失业保险返还没有涵盖裁员企业尤其是小微企业
新冠疫情暴发以来，我国餐饮、旅游、运输等劳动密集型行业运营困难，部分发生裁员现象。国家统计局披露数据显示，2020年1到6月份，我国城镇调查失业率分别为5.3%、6.2%、5.9%、6.0%、5.9%和5.7%，新冠疫情造成许多企业的员工失业。为了稳定就业，国家出台稳岗补贴、失业保险返还的政策， 但所针对的对象多为不裁员、少裁员企业。前期已经缴纳失业保险但是疫情发生之后裁员的企业，则不具备享受相关政策资格。并且，失业保险返还需要经过一系列的申请程序，也增加了获得相关资助的困难，尤其是对于小微企业而言，在现实中甚至遇到不知在何处申请的“窘境”。
长短兼顾，充分发挥社会保险对于小微企业成本的调控作用
坚持长短兼顾的原则，既要承认现实，在短期内尽快拓宽降成本政策的覆盖面，加大对尚未享受到社会保险救助政策的小微企业的支持力度；又要将此次疫情作为进一步完善我国社会保险征缴和可持续运营体系的重要契机，以做好社会保险基金征缴、运营和补充为基础，建立更高质量社会保险体系。
一是短期内进一步提升社会保险免减缓对小微企业覆盖面。在养老保险方面，将养老保险减免政策进一步拓展到包括以个人缴费参加城镇职工养老保险的无雇工个体工商户，将无雇工个体工商户缴纳统筹账户的养老保险基金纳入养老保险减免范围。在失业保险方面，将未缴纳失业保险的个体工商户等小微企业纳入失业保险体系，免征失业保险期间“视同”小微企业已经为员工缴纳失业保险； 允许疫情期间未缴纳失业保险的小微企业享有部分稳岗补贴等政策待遇。在工伤保险方面，免征工伤保险期间“视同”小微企业已经为员工缴纳工伤保险，享受工伤保险待遇。
二是长期内提升社会保险参保质量和数量，顺畅社会保险调控小微企业成本机制。一方面，统一和完善社会保险相关法律法规关于“用工单位”内涵的界定。对劳动法、劳动合同法、社会保险法等相关法律法规关于参保主体的界定进行系统梳理，明确实施“自我雇佣”的无雇工个体经济组织也可作为“用工单位”参与社会保险制度，破除无雇工个体经济组织工作人员以单位身份参加养老、失业、工伤保险而在困难时期又享受不到“用人单位”社会保险救助政策待遇的制度障碍， 为提升社会保险参保质量和数量、充分发挥社会保险政策对于小微企业的成本调控打下制度基础。另一方面，鼓励无雇工个体经济组织积极参加城镇职工养老保险。针对无雇工个体经济组织等城乡居民养老保险参保人，以转变养老保险参保结构为重点，在养老保险参保率处于高位的基础上，积极鼓励已经参与城乡居民养老保险的无雇工的个体经济业主由以个人身份参加城乡居民养老保险转为以“用工单位”的身份参加城镇职工养老保险，逐步增加参加城镇职工养老保险人数，提升养老保险参保质量和保障质量，必要时政府对因养老保险参保结构转变过程新增的费用缴纳给予一定时期的补贴。除此之外，鼓励尚未缴纳社会保险的单位积极缴纳社会保险。针对尚未参加社会保险尤其是失业保险和工伤保险的人员，以提升失业保险和工伤保险参保率为重点，积极鼓励尚未缴纳社会保险的用人单位尤其是无雇佣个体工商户为工作人员缴纳社会保险，为特殊时期充分发挥养老、失业、工伤等社会保险救助政策的作用打下实践基础。
三是做好社会保险基金征缴、运营和补充，增强社保政策特殊时期调控小微企业成本负担的经济基础。充足和具有较高流动性的社会保险基金是开展小微企业成本负担的经济基础，围绕增强社保政策在特殊时期调控小微企业成本负担能力，以充足的社会保险基金为重点，做好四个方面工作。依法全面做好社会保险基金征缴工作。持续推进社会保险基金征缴体制改革，统一社会保险基金征缴主体，为社保费应缴尽缴打下制度基础。规范用人单位社会保险缴纳，加大对不缴、少缴社会保险用人单位的监督惩罚力度，激励用人单位应缴尽缴。科学规范做好社会保险基金投资运营。以提升社会保险基金收益率、回报率为基础，探索社会保险基金投资运营体制机制，科学规范做好投资运营，推进社会保险基金保值增值。有序做好国有资产划拨、适当补充社会保险基金。建立常态化国有资本充实社会保险机制，编制划转实施计划，推动中央和地方国有资产适当补足社保基金。循序渐进推进社会保险全国统筹。加强社会保险中央调剂金制度建设，逐步提升中央调剂金比例，循序渐进推进社会保险全国统筹，提升社会保险收支困难地区透过降社保费用开展宏观调控能力。
作者单位：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所