任保平
中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了新时代推动西部大开发新格局的历史任务。《指导意见》共计七大点三十六条，被称为新时代西部大开发的新36条。《指导意见》就新时代加快形成西部大开发新格局，推动西部地区高质量发展提出了许多可操作性强的具体举措意见，为新时代西部大开发指明了方向。
因此，在推进形成新时代西部大开发新格局的过程中，要准确理解《指导意见》提出的新时代西部大开发新格局，从《指导意见》的精神来看，新时代西部大开发新格局的“新”主要体现在：
新格局之一：以新发展理念为新引领
1999年实施西部大开发20年以来，西部地区经济社会发展取得了历史性成就，但与东部地区发展差距依然较大。因此，加快形成西部大开发新格局，必须突出新发展理念，将新发展理念贯穿形成新时代西部大开发新格局的全过程。
自党的十八届五中全会鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念以来，党中央始终坚持将其作为思想先导和行动指南，此次对西部大开发下一步工作的决策部署依旧将“贯彻新发展理念”摆在首要位置。一是让“创新”成为新时代西部大开发新格局的第一动力。加快形成西部大开发新格局，必须把握创新发展主动权，打造西部创新高地，支持西部地区在特色优势领域优先布局建设国家级创新平台，推动西部地区健全产学研一体化创新体制。二是让“协调”成为新时代西部大开发新格局的内在要求。着力拓展区际互动合作，推动西部地区积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，积极支持跨区域共建产业园区，着力建立健全协同开放发展机制，加快推进重点区域一体化进程。三是让“绿色”成为新时代西部大开发新格局的底色。加大美丽西部建设力度，让“绿色”成为新时代西部大开发新格局的普遍形态。要深入实施重点生态工程，稳步开展重点区域综合治理，加快推进西部地区绿色发展，筑牢国家生态安全屏障。四是让“开放”成为新时代西部大开发新格局的必由之路。推进西部大开发形成新格局同样离不开对外开放，必须加大西部开放力度，让“开放”成为新时代西部大开发新格局的必由之路。要推动西部地区积极融入“一带一路”建设，强化开放大通道建设，构建内陆多层次开放平台。五是让“共享”成为新时代西部大开发新格局的根本目的。推进西部大开发形成新格局必须坚持以人民为中心，强化公共就业创业服务，支持教育高质量发展，提升医疗服务能力和水平，完善多层次广覆盖的社会保障体系。
新格局之二：以高质量发展为新目标
《指导意见》总体要求提出， 强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局，把高质量发展作为新时代形成西部大开发新格局的目标。《指导意见》从区域经济发展方面，围绕西部地区高质量发展着力解决发展不平衡、不充分的矛盾和问题。
从西部地区高质量发展新格局的目标出发，《指导意见》提出了7项具体措施：一是打好三大攻坚战。把打好三大攻坚战特别是精准脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会的关键任务，结合西部地区发展实际打好污染防治标志性重大战役， 实施环境保护重大工程，构建生态环境分区管控体系。精准研判可能出现的主要风险点。二是不断提升创新发展能力。以创新能力建设为核心，加快在西部具备条件的地区创建国家自主创新示范区、科技成果转移转化示范区等创新载体。深入推进大众创业万众创新，促进西部地区创新创业高质量发展，打造“双创”升级版。健全以需求为导向、以企业为主体的产学研一体化创新体制。三是推动形成现代化产业体系。在培育新动能和传统动能改造升级上迈出更大步伐，促进信息技术在传统产业广泛应用并与之深度融合，构建富有竞争力的现代化产业体系。推动发展现代制造业和战略性新兴产业。积极发展大数据、人工智能和“智能+”产业，大力发展工业互联网。推动“互联网+教育”“互联网+医疗”“互联网+ 旅游”等新业态发展，推进网络提速降费，加快发展跨境电子商务。四是优化能源供需结构。优化煤炭生产与消费结构，推动煤炭清洁生产与智能高效开采。加快煤层气等勘探开发利用。加强可再生能源开发利用，开展黄河梯级电站大型储能项目研究，培育一批清洁能源基地。支持符合环保、能效等标准要求的高载能行业向西部清洁能源优势地区集中。五是大力促进城乡融合发展。深入实施乡村振兴战略，做好新时代“三农”工作。培养新型农民，优化西部地区农业从业者结构。提升并发挥国家和区域中心城市功能作用，推动城市群高质量发展和大中小城市网络化建设，培育发展一批特色小城镇。统筹城乡市政公用设施建设，促进城镇公共基础设施向周边农村地区延伸。六是强化基础设施规划建设。提高基础设施通达度、通畅性和均等化水平，推动绿色集约发展。加强横贯东西、纵贯南北的运输通道建设，拓展区域开发轴线。强化资源能源开发地干线通道规划建设。完善国家物流枢纽布局，提高物流运行效率。推进城乡供水一体化和人口分散区域重点小型标准化供水设施建设，加强饮用水水源地规范化建设。七是切实维护国家安全和社会稳定。统筹发展与安全两件大事，更好发挥西部地区国家安全屏障作用。
新格局之三：以加大西部开放力度为新引擎
《指导意见》强调以共建“一带一路”为引领，加大西部开放力度，夯实中国内陆腹地开发开放的基石，培育中国向西向南的开放前沿，把握“一带一路”新机遇，打造西部发展新引擎。
《指导意见》围绕开放新格局提出了六条具体举措：一是积极参与和融入“一带一路”建设。支持新疆加快丝绸之路经济带核心区建设，支持重庆、四川、陕西打造内陆开放高地和开发开放枢纽。支持甘肃、陕西充分发掘历史文化优势，发挥丝绸之路经济带重要通道、节点作用。支持贵州、青海深化国内外生态合作，推动绿色丝绸之路建设。支持内蒙古深度参与中蒙俄经济走廊建设。提升云南与澜沧江－湄公河区域开放合作水平。二是强化开放大通道建设。积极实施中新（重庆）战略性互联互通示范项目。完善北部湾港口建设，打造具有国际竞争力的港口群，加快培育现代海洋产业，积极发展向海经济。积极发展多式联运，加快铁路、公路与港口、园区连接线建设。强化沿江铁路通道运输能力和港口集疏运体系建设。加强中欧班列枢纽节点建设。进一步完善口岸、跨境运输和信息通道等开放基础设施，加快建设开放物流网络和跨境邮递体系。三是构建内陆多层次开放平台。鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市， 提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。四是加快沿边地区开放发展。完善沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区布局，支持在跨境金融、跨境旅游、通关执法合作、人员出入境管理等方面开展创新。五是发展高水平开放型经济。推动西部地区对外开放由商品和要素流动型逐步向规则制度型转变。支持西部地区按程序申请设立海关特殊监管区域，支持区域内企业开展委内加工业务。加强农业开放合作。推动西部优势产业企业积极参与国际产能合作。支持建设一批优势明显的外贸转型升级基地。建立东中西部开放平台对接机制，在西部地区打造若干产业转移示范区。六是拓展区际互动合作。积极对接京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。支持青海、甘肃等加快建设长江上游生态屏障，探索协同推进生态优先、绿色发展新路径。依托陆桥综合运输通道，加强西北省份与江苏、山东、河南等东中部省份互惠合作。
新格局之四：以加大美丽西部建设力度为新主题
《指导意见》中20次提及“生态”，将美丽西部、修复和治理生态上升至筑牢“国家生态屏障”层面。以大保护为主题，促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调。
《指导意见》围绕加大美丽西部建设力度，主要提出了三项具体举措：一是深入实施重点生态工程。坚定贯彻绿水青山就是金山银山理念，坚持在开发中保护、在保护中开发，按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全。进一步加大水土保持、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、重点防护林体系建设等重点生态工程实施力度，开展国土绿化行动，稳步推进自然保护地体系建设和湿地保护修复，展现大美西部新面貌。加快推进国家公园体系建设。二是稳步开展重点区域综合治理。大力推进青海三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、岩溶地区石漠化综合治理、京津风沙源治理等。以汾渭平原、成渝地区、乌鲁木齐及周边地区为重点，加强区域大气污染联防联控， 提高重污染天气应对能力。开展西部地区土壤污染状况详查，积极推进受污染耕地分类管理和安全利用，有序推进治理与修复。三是加快推进西部地区绿色发展。落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推动西部地区绿色产业加快发展。实施国家节水行动以及能源消耗总量和强度双控制度，全面推动重点领域节能减排。大力发展循环经济，推进资源循环利用基地建设和园区循环化改造，鼓励探索低碳转型路径，加强跨境生态环境保护合作。
新格局之五：以深化重点领域改革为新突破口
西部地区的经济发展长期以来受制于落后的经济体制，新时代西部新格局的形成最重要的就是要通过改革完善制度环境，以完善社会主义市场经济体制为突破口，充分发挥市场机制的作用，提高要素资源配置效率。
《指导意见》围绕深化重点领域改革提出了四项重点领域的改革：一是深化要素市场化配置改革。探索集体荒漠土地市场化路径，设定土地用途，鼓励个人申领使用权。深入推进主业为充分竞争行业的商业类地方国有企业混合所有制改革。深化资源性产品等要素价格形成机制改革，建立健全定价成本信息公开制度。有序放开竞争性环节电价，深化输配电价改革。推进增量配电业务改革试点，开展电力现货交易试点。实施丰水期居民生活电能替代等电价政策，促进西部地区清洁能源消纳。建立健全天然气弹性价格机制和上下游价格传导机制。建立健全市场化、多元化生态保护补偿机制，进一步完善生态保护补偿市场体系。构建统一的自然资源资产交易平台，健全自然资源资产收益分配制度。二是积极推进科技体制改革。开展探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作。支持扩大科研经费使用自主权，提高智力密集型项目间接经费比例并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。加快科技人员薪酬制度改革，扩大高校和科研院所工资分配自主权，健全绩效工资分配机制。三是持续推进信用体系建设。建立健全地方信用法规体系。加强政务诚信建设，建立健全政府失信责任追究制度。完善省市县信用信息共享平台。加快征信市场建设，培育有良好信誉的信用服务机构，鼓励研发适合西部地区的征信产品。四是努力营造良好营商环境。深化“放管服”改革，加快建设服务型政府。落实全国统一的市场准入负面清单制度。推行政务服务“最多跑一次”和企业投资项目承诺制改革，大幅压缩工程建设项目审批时间。落实减税降费各项政策措施，着力降低物流、用能等费用。强化竞争政策的基础性地位，进一步落实公平竞争审查制度，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，持续深入开展不正当竞争行为治理，形成优化营商环境长效机制。
新格局之六：以坚持以人民为中心为新的目的
坚持以人民为中心，把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置，把坚持以人民为中心作为形成西部大开发新格局的终极目的。这包括两层含义：一是开发是为了造福人民。二是形成西部大开发新格局要依靠西部地区的广大人民。
《指导意见》围绕以人民为中心的形成西部大开发新格局的终极目的，提出了八项具体举措：一是着力强化公共就业创业服务。完善城乡劳动者终身职业技能培训政策和组织实施体系。强化就业和国家通用语言培训。加大对高校毕业生在西部地区就业的扶持力度。积极引导农村劳动力转移就业和农民工返乡创业就业。二是支持教育高质量发展。加强普惠性幼儿园建设， 大力培养培训贫困地区幼儿园教师。加快改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。发展现代职业教育，推进职业教育东西协作， 促进产教融合、校企合作。逐步普及高中阶段教育。支持探索利用人工智能、互联网开展远程教育， 促进优质教学资源共享。支持西部地区高校“双一流”建设，着力加强适应西部地区发展需求的学科建设。持续推动东西部地区教育对口支援，继续实施东部地区高校对口支援西部地区高校计划、国家支援中西部地区招生协作计划，实施东部地区职业院校对口西部职业院校计划。促进西部高校国际人才交流，相关人才引进平台建设向西部地区倾斜。三是提升医疗服务能力和水平。重点加强西部地区县级（含兵团团场）医院综合能力建设，持续改善农村医疗卫生条件，加快基层医疗卫生机构标准化建设。改善医疗基础设施和装备条件，提高医护人员专业技术水平。支持在西部地区建立若干区域医疗中心。四是完善多层次广覆盖的社会保障体系。加快推进养老保险省级统筹，推进落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。合理确定基本医疗保险保障水平，完善医疗保险关系转移接续措施。完善失业保险制度，逐步提高失业保障水平。科学制定低保标准，逐步拓展低保覆盖范围。建设统一的社会保险公共服务平台。五是健全养老服务体系。加快构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。稳步推进公办养老机构改革和建设，全面放开养老服务市场，积极引导社会资本进入养老服务业， 扩大西部地区养老服务有效供给， 探索建立长期照护保障体系。加大对养老服务设施建设支持力度， 加强农村特困人员供养服务机构建设管理，稳步提高托底保障能力和服务质量。实施养老服务专业人才培养等工程。六是强化公共文化体育服务。完善公共文化服务设施网络，强化数字技术运用，推动文化惠民工程整合创新、提挡升级。推进县级融媒体中心建设，推动广播电视户户通，建立健全应急广播平台及传输覆盖网络。七是改善住房保障条件。完善分类分级补助标准，加大对农村危房改造补助资金倾斜支持力度。鼓励通过闲置农房置换或长期租赁等方式，解决农村特困群体基本住房安全问题。落实易地扶贫搬迁政策，完善安置区配套基础设施和公共服务设施。八是增强防灾减灾与应急管理能力。推进西部地区城乡基层防灾减灾救灾能力建设，结合西部地区实际，推进实施灾害风险防控、监测预警、应急抢险救援、信息服务保障、救灾物资储备以及防灾减灾救灾科技支撑、宣传教育等能力建设工程。打造符合西部地区需求的防灾减灾救灾科技创新团队、实验基地和实验平台。
作者系西北大学中国西部经济发展研究院院长