卢宪英
村容村貌和村庄规划最直接地展现了农村经济和社会的发展水平，是农村的“面子”，也是整个国家的“面子”。新中国成立70年以来，在党和政府的带领下，农村生活基础设施不断完善，村容村貌显著提升，村庄规划的重要性逐渐凸显，中国农村正在成长为生活便利、村容整洁、生态文明、宜居宜业、规划科学的美丽新乡村。
村庄规划与村容村貌建设的起步
新中国成立初期，整个国家百废待兴，这一时期的农村工作以恢复农业生产为主，但同时也开展了旨在改善农村人居环境的村容村貌建设工作。主要包括开展新村和居民点建设，修建农房、道路、学校、医院等生活基础设施等。此外，政府还领导农村进行了爱国卫生运动，使农村的卫生环境得到很大改善。
农村基础设施建设主要靠集体投工投劳，由政府通过行政命令组织农民完成。这一时期国家财政非常困难，且为了保障城市和工业优先发展，在乡村建设方面的财政投入非常有限。政府还以工农业产品剪刀差等形式，从农村吸取了大量资金支援国家建设。尽管如此， 但由于党在人民群众中具有极高威信，依靠意识形态和政治动员的强大力量，农村基础设施建设和爱国卫生运动还是取得了很大成绩。到1978年末，全国县乡公路达58.61万公里，比1959年增长94.7%，其中达到等级标准的道路约26万公里； 不通公路乡（镇）比重为9.5%，比1959年下降16.5个百分点；不通公路村（队）比重下降到34.2%。在饮水方面，国家采取人畜分塘饮水、增设大口井井台和井口加盖、建造手压机井、建设简易引泉工程等方式，积极解决农村居民饮水困难。到20世纪70年代末，随着以改水、管粪为中心的“两管五改”（指管水、管粪、改水井、改厕所、改畜圈、改炉灶、改造环境）大规模发展，全国农村居民中已有约50%的人口能够饮用比较清洁卫生的水。
为配合农业生产的恢复以及农村生产生活基础设施的建设，政府重新设置并调整了村镇行政区划范围、对农村土地用途和基础设施建设进行了规划，而且要求规划与当时的农业集体化运动、知识青年下乡运动等紧密结合。但总的来看， 这一时期的村庄规划还较为简单、零散，而且由于农业集体化运动充满波折，村庄规划的内容和要求没能得到很好的实施。
城镇化推进中的村容村貌建设与村庄规划
改革开放后，农村经济得到快速发展，长期以来财政投入以改善农业生产条件为主，兼顾改善农民生活条件的局面得以改变，农村生活基础设施建设快速发展。
乡村道路建设取得巨大成就。1984年至1994年，国家先后实施了7批以工代赈计划，来解决乡村地区尤其是贫困地区的行路难问题。1994年国务院制定了“八七”扶贫计划，要求用7年左右时间（1994 年至2000年），使绝大多数贫困乡镇以及商品产地通公路。1980年到1995年，中国公路里程增长了27.4万公里，其中县乡道路占80% 以上，但乡村道路投资不到全国公路建设投资的10%。“十五”期间农村公路建设实现了历史性突破， 五年完成农村公路建设投资4178亿元，是“九五”时期的3倍。截至2005年底，全国县道、乡道里程达到147.57万公里，比1978年增长1.52 倍。2006年，交通部将村道纳入公路里程统计。截至2006年底，全国农村公路（含县道、乡道、村道） 里程达302.61万公里，全国98.3%的乡镇通了公路，86.4%的建制村通了公路。
农村饮水卫生条件得到显著改善。改革开放初期，全国农村仍有5亿农民饮用不符合卫生标准的水，其中约有1.5亿人长期饮用被严重污染的地面水，4500多万人仍饮用高氟水，600多万人长期饮用苦咸水，另外全国仍有5600多万边远和山区农民，过着严重缺水的生活。面对这一形势，1983年卫生部颁布《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，1984年国务院办公厅转发水利电力部《关于加速解决农村人畜饮水问题的报告》和《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，1991 年国家制定《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，1994年又把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，2000年编制《全国解决农村饮水困难“十五”规划》，2004年水利部、卫生部颁布《农村饮用水安全卫生评价指标体系》。政府财政投入也继续加大，农村饮水条件改善工作取得显著成效。截至2002 年底，全国农村改水累计总投资达705.75亿元，受益人口9.47亿人， 占农村人口的91.67%。另据统计， 从1987年到2004年，全国农村自来水厂（站）由20.4万座累计发展到64.67万座，集中式供水受益人口由1.74亿累计发展到5.67亿。到2005 年末，全国建制镇、集镇、村庄用水普及率分别达84.7%、67.2%、45.1%。
在此期间，中国初步完成了村镇规划法规体系的构建和政府职能机构的设立。1982年国家建委、国家农委联合颁布《村镇规划原则》，1993年6月国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》， 1993年9月建设部发布《村镇规划标准》（GB50188-93），1995年又发布《建制镇规划管理办法》，2000 年出台《村镇规划编制办法》。同时，全国大部分省（自治区、直辖市）也制定了相应的地方性法规和标准。至1995年底，全国约78%的镇、59%的集镇、18%的村庄对初步规划进行了修编或调整完善。1996年底，全国所有的省（自治区、直辖市）、98%的县（市）和67%的镇（乡）设立了村镇建设管理机构。
总的来看，这一时期，国家仍然实行工业和城市优先政策，经济的整体发展使农村获得的财政投入虽有所增加，农村基础设施条件也有了较大改善，但与城市的差距还是日益明显扩大。而且，农村基础设施建设资金投入主要依靠乡镇政府财政资金、村民自筹和投工投劳，乡镇政府的财政资金也主要来源于农民缴纳的农业税及其他收费，农村基础设施建设的实际出资人仍然是农民，国家与农村农民的关系整体仍呈现出多取少予的状态。财政分权和农业税费改革后， 农民负担得以减轻的同时，基层政府收入也明显减少，农村基础设施供给能力更加不足。这一时期的村镇规划或者村庄规划，更多也是“城市取向”，是为了更好地满足城镇化的需要，更多体现为城乡规划中的附属部分，虽强调要避免城市大规模扩张对农村基本农田和环境的破坏，但执行效果并不理想， 部分农村地区在城镇化快速推进的过程中甚至逐渐呈现出空心化、脏乱差等衰败落后的局面。
城乡统筹发展的社会主义新农村建设
随着经济的发展和国家财力的增强，面对城乡差距的扩大和农村的相对落后，2005年，十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标， 确立了统筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村的新思路，国家对农村多取少予的状况得到根本转变。开展村庄整治，提升村容村貌成为这一时期的主要任务，村庄规划也从“城市取向”转变为“农村取向”。
中央出台了一系列文件推进村庄整治和村容村貌的提升。2005 年，建设部出台《关于村庄整治工作的指导意见》，此后多个中央一号文件也对相关工作进行了部署。各地根据中央要求开展了村庄整治工作，其中，浙江省开展的“千村示范、万村整治”工程是最典型的代表。需要指出的是，这一时期， 村庄空心化现象日益严重，顺应这一趋势，部分地区将调整乡镇建制、迁居并村、引导农民集中建房等措施纳入村庄整治工作之中。
乡村道路建设是新农村建设和村庄整治的工作重点。2006年，国家开始实施“村村通公路”工程， 农村公路建设实现了突飞猛进的发展。“十一五”期间，全国农村公路建设累计完成投资9540.58亿元， 新改建农村公路187.12万公里。到2010年，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达350.66万公里， 全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.21%，通硬化路面的乡（镇）占全国乡（镇） 总数的96.64%，通硬化路面的建制村占全国建制村总数的81.70%。
这一时期，经济发展带来的水污染问题也越来越严重，中央提出农村饮水工作重点从饮水解困向保障饮水安全转变。2005年国家正式启动农村饮水安全工程，2006 年通过《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，此后饮水安全工程加快实施。“十一五”期间， 国家累计安排农村饮水安全工程建设中央投资590亿元，解决了2.15亿农村居民及农村学校师生的饮水安全问题，占“十一五”规划任务的134%，提前1年完成“十一五”规划目标，提前6年实现了联合国千年宣言提出的到2015年将饮水不安全人口比例降低一半的目标。农村供水设施也进一步完善。据第1次全国水利普查公布数据显示，2011年底全国共有农村供水工程5887.46万处，其中，集中式供水工程92.25万处，分散式供水工程5795.21万处。农村供水工程总受益人口8.12亿人，其中，集中式供水工程受益人口5.49亿人，分散式供水工程受益人口2.63亿人。
伴随新农村建设的开展，政府也更加重视村庄规划，并形成了城乡统一规划管理的思路。2006年中央一号文件要求科学制定社会主义新农村建设规划，各级政府安排资金支持编制村庄规划试点。同年， 建设部出台《县域村镇体系规划编制暂行办法》。自2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》，将城乡规划分解为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，并明确规定了村庄规划的内容。同年1月，建设部出台《关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》，要求各地在制定城乡规划的过程中应统筹考虑城市、镇、乡和村庄发展，强化对乡村规划建设的管理，完善乡村规划许可制度。2010年，住房和城乡建设部出台《镇（乡）域规划导则（试行）》《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对《城乡规划法》进行配套。由于村庄整治是这一时期的工作重点，2013年住房和城乡建设部还专门出台了《村庄整治规划编制办法》，以引导各地更科学地开展村庄整治。
村庄规划主导的美丽宜居乡村建设
在地方实践的基础上，2013年中央一号文件提出“努力建设美丽乡村”的总体要求，2016年中央一号文件进一步提升为开展“美丽宜居乡村建设”。此后，中国的乡村建设进入美丽宜居乡村建设时期。
村庄整治与村容村貌提升面临更高更全面的要求。2013年，中央投入30亿元在7个省130个县（市、区）、295个乡镇、1146个行政村创建“美丽乡村”试点。2014年2 月，农业部发布美丽乡村建设十大模式，为全国的美丽乡村建设提供范本和借鉴。2014年5月，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》，同年开展了农村人居环境调查，启动全国农村人居环境信息系统的建设。2017年，环保部、财政部联合印发《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，明确到2020年，新增完成环境综合整治的建制村13万个，累计达到全国建制村总数的三分之一以上。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，进一步明确了到2020年的具体任务和工作目标。2019年，中央要求在全国范围内深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，扎实推进农村人居环境整治工作。这一系列政策措施有力推动了农村人居环境的改善。到2017年，全国建制镇、乡生活垃圾处理率分别达到87.19%、72.99%，生活污水处理率也分别达到49.35%、17.19%。
农村基础设施的完善被纳入美丽宜居乡村建设工作之中。农村道路在公里数继续提升的同时，更注重公路建设质量。截至2017年末， 全国农村公路里程达400.93万公里， 其中乡道115.77万公里，村道230.08 万公里，通硬化路面的建制村占全国建制村总数的98.35%。农村饮水安全工程圆满完成。“十二五”期间不仅全面解决了规划内2.98亿农村居民和11.4万所农村学校的饮水安全问题，还解决了特殊困难地区规划外新出现的567万农村居民的饮水安全问题，建成区域水质检测中心2300多处，全国农村集中供水人口比例达到82%，饮水安全问题基本得到解决。到2017年，全国建制镇供水普及率已达到88.1%，乡达到78.78%，村庄也达到75.51%。
村庄规划得到前所未有的重视，主导性地位得以确立。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，要求尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划。随后住建部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，确立了县（市）域乡村建设规划的先行及主导地位， 提出到2020年，全国所有县（市） 要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，实现农房建设都有规划管理，行政村有基本的村庄整治安排。2016年住建部开展县（市）域乡村建设规划和村庄规划试点工作。2017年中央一号文件要求加快修订村庄和集镇规划建设管理条例。2019年1月，中央农办、农业农村部等部门联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，要求统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排，坚持县域一盘棋，推动各类规划在村域层面“多规合一”；以多样化为美，防止“千村一面”。2019年中央一号文件也对村庄规划进行了强调。
当前中国已经进入建设“宜居宜业的美丽乡村”的新阶段。2018 年中央一号文件明确提出“持续推进宜居宜业的美丽乡村建设”的新要求后，未来乡村建设将在村容村貌美丽、村庄规划主导的基础上， 向留住、吸引和发展农村产业的方向努力。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
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