周宏春
水资源是人类生存发展不可替代的基础性自然资源和战略性经济资源。《国家节水行动方案》（以下简称《方案》），是今后一段时间我国推进节水工作的重要文件。我国已经出台一系列节水规划、政策和文件， 再出台《方案》的新意何在？作用有哪些？如何更好地发挥市场机制作用？本文对上述问题进行学理性梳理，供方家讨论交流。
基于我国节水现状明确《方案》定位
近年来，我国节水在建机制、立规矩、抓重点等方面做了大量工作， 节水型社会建设取得积极进展，水资源利用效率和效益明显提高。
一是完善制度规划引领。党中央、国务院高度重视节水工作。习近平总书记提出了新时代“节水优先”方针，要求从观念、任务、措施等方面把节水放在优先位置。《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》《节水型社会建设“十三五”规划》《全国海水利用“十三五”规划》《水效领跑者引领行动实施方案》等规划和行动方案一一出台。推进农业水价综合改革，实施水资源有偿使用制度，完善水权制度和交易平台，实现由“向政府要水”转向“市场找水”；完善城镇居民用水阶梯价格制度等，用水总量持续增长的势头得到有效遏制。
二是管理水平明显提高。国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，要求强化用水取水全过程管控。《全民节水计划》《关于推行合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》《关于严格用水定额管理的通知》《关于进一步加强城市节约用水工作的通知》《城市节水评价标准》《节水型社会评价标准》《水效标识管理办法》《重点工业行业用水效率指南》《公共机构节水型单位建设标准》等管理规范相继出台，19项高耗水行业取水定额国家标准发布，严格取水许可审批与监管，建立取水许可台账，水资源监控和管理能力得到加强。
三是创新能力不断增强。节水技术由单一设施、单一技术应用向系统集成、智能化方向升级，研发出了一批适合国情水情的现代农业节水技术、产品，如低压滴灌技术、智能小型移动式喷灌机组等； 重点行业节水与废水回用关键技术发展迅疾，火电空冷、轧钢加热炉汽化冷却等技术达到了国际先进水平。在用水监控、节水产品等方面，引入了大数据、人工智能、虚拟现实等技术，形成跨行业、跨领域、跨流域节水大数据、分析、存储、共享、自我学习技术，打造集智能感知、智能仿真、智能诊断、智能预报、智能调度、智能控制、智能处置和智能评价等功能于一体的节水管理平台，实现用水及节水管理智慧化。
四是设施建设进展突出。实施大型、中型灌区续建配套和节水改造，规模化高效节水灌溉工程建设持续推进，农田灌溉水有效利用效率明显提高。对钢铁、石化等七大高耗水行业进行节水技术改造，加大缺水区和工业园区中水回用和循环利用力度。加快推进城镇供水管网改造，积极推广节水型器具，加大污水处理力度。非常规水源利用力度不断加大，集雨工程年集水量从5.1亿立方米提高到9.6亿立方米， 年海水淡化水量从4000万立方米提高到7400万立方米。
五是模式创新取得成效。各地积极探索形成了各具特色的节水模式：华北地区突出总量控制、节水压采，西北能源化工基地推进水权转换、节水增效，东南沿海推行节水治污，东北地区结合经济转型升级、节水增粮。丰水区严格准入门槛、节水减排，缺水区开展污水深度处理，并将再生水、收集雨水等用于生产及生态环境改善。海水淡化和海水直接利用规模持续扩大。城镇再生水、建筑中水利用能力不断提升；分区计量和压力调控等供水管网检漏损控制技术稳步推广， 有力支撑了节水型城市建设。
另一方面，用水粗放、浪费现象尚未得到扭转，一是制度尚不完善。法规政策、总量控制、定额管理制度、强制性节水产品技术标准不够完善，执行也不到位。二是内生动力尚嫌不足。对采用节水技术、设备的优惠政策不足；水价未能反映水的稀缺性和供水成本，不足以激发用水主体的投资和创新热情。三是技术水平参差不齐。高效节水器具国产化生产与普及率偏低；城镇管网漏损率居高不下，检测设备精度和稳定性不高。四是监管能力较差。监管手段少、取用水计量与监控能力不足，农业灌溉用水计量率较低。五是节水尚未成为社会共识。基层节水管理机构和队伍能力不足，节水技术宣传、资源共享服务平台不健全，节水社会服务体系尚未形成，减少水资源浪费现象尚未成为全社会的自觉行为。
制定实施国家节水行动的初衷与重大意义
1.制定国家节水行动的初衷
落实十九大部署。党中央、国务院历来高度重视节水工作。胡锦涛主席在2004年中央人口与资源环境工作座谈会上指出，要把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程。温家宝总理2000年在全国城市供水节水与水污染防治工作会议上指出，要坚持把节约用水放在首位， 努力建设节水型城市。编制《方案》是按照十九大部署，对节水工作做出安排；实施《方案》，将节水工作贯穿于经济、政治、文化、社会、生态文明建设之中，并形成全社会共识和节水风尚。
寻求改革方向。新中国成立初期，供水设施普遍不足，用水基本需求难以满足，开源是首要任务； 改革开放前，城镇节水以“弥补开源和供水设施不足”是内在需求。改革开放后，城市缺水问题凸显， “开源与节流并重”理念被提了出来。1988年《城市节约用水管理规定》出台，节水迈上法制化轨道。20 世纪90年代，“开源、节流与治污并重”战略逐步成形。2016年习近平总书记强调指出，“深入开展节水型城市建设，使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”。寻求改革突破口，是《方案》制定实施的初衷或出发点之一。
体现国家意志。我国出台了大量的节水规划、政策、标准，但水资源利用效率与国际先进水平相比差距不小。按照习近平总书记“把节水放在优先位置”的要求，迫切需要创新思路，采用切实可行的政策措施，对症下药，分类施策，以产生协同效应。在《方案》研究制定过程中，广泛调研深入研究，多次召开座谈会征求相关部门意见， 几易其稿，明确了整合资源、突出重点、利用市场机制提高水资源利用效率的思路，并对农村节水、重点地区和行业节水等提出新的具体要求，最后由国家发改委和水利部联合发布。
2.实施国家节水行动的重大意义
这是严峻缺水形势下的客观要求。水资源短缺成为我国生态文明建设和可持续发展的瓶颈。人多水少、水资源时空分布不均，是我国的基本国情水情。人均占有水资源2100立方米，仅为世界平均水平的28%；京津冀地区人均水资源286立方米，远低于人均500立方米的“极度缺水”线。另一方面，远距离取水城市越来越多，地下水越采越深，浪费严重、效率不高等问题普遍存在。农田灌溉水有效利用系数仅0.54，万元工业增加值用水量45.6立方米，是世界先进水平的两倍左右；非常规水资源利用量仅占1.2%。发达国家每万美元GDP用水量在300立方米以下， 我国2017年约为500立方米。可见， 我国节水潜力巨大。
这是供给侧结构性改革的应有之义。节水是新时代创新发展的内在需要。当前和今后一段时期， 扭转农业“靠天吃饭”的任务越来越艰巨；我国用水需求仍将刚性增长，强化水资源节约越来越重要。党中央明确要求将“节水放在优先位置”。节水是稳增长、促改革、调结构、惠民生的内在要求，不仅可以降低供水生产和管道建设的能源消耗，减少供水系统建设和运营费用，还可以减少废污水排放及其由此带来的生态环境压力。
这是高质量发展的必然要求。粗放的用水方式不仅制约结构调整和转型升级，还加重水生态环境问题。水是能源载体，黑臭水体是我国迫切需要解决的问题；节水就是节能，节水就是减排。节水不仅可以倒逼产业转型升级，还可以为经济发展腾出水环境容量、拓展生态空间。落实节水优先方针，把水资源承载力作为刚性约束，增强全社会节水的自觉性，聚焦千家万户水缸子、水龙头，提升发展质量和效益，并为一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等国家战略实施，为经济社会可持续发展提供水资源保障。
这是生态文明建设的必然选择。水是生命之源、生产之要、生态之基。实现经济增长与水资源消费量的“脱钩”，必须循环高效利用水资源。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴和永续发展的战略高度，保障水安全十分重要。李克强总理指出， 打好水污染防治攻坚战，以看得见的成效回应群众关切，推进绿色发展。树立绿色、健康的节水观念， 推进节水工作，既顺应国际潮流、树立负责任的大国形象、保护我们唯一家园的必然选择。
这是培育节水意识的形势使然。节水不仅是技术问题，更是文化、伦理和社会风尚。一个关不紧的水龙头一个月会漏掉1—6立方米水； 一个漏水马桶一个月会流掉3—25立方米水。因此，要创作节水文化作品， 在宣传、文艺活动中增加节水内容， 让节水成为广大青少年学生的自觉行动和行为习惯。向广大市民群众宣传节水知识，并将节水知识宣传与科普有机结合起来，增强市民的惜水爱水意识，形成“有钱也不能浪费水”的良好习惯。
国家节水行动提出的重点领域
《方案》重在行动集成，强调总量强度双控、农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、重点地区节水开源、科技创新引领等六大行动；确定29项任务，推动用水量超过95%的农业、工业和城镇用水节约，着重管控地下水超采区、缺水区及沿海地区的节约用水。摘其重要之点加以介绍。
农业节水增效。农业有收无收在于水。农业是用水大户，也是节水潜力最大之所在，应当把农业节水放在优先位置。调整优化作物种植结构，发展旱作农业和节水农业；加快灌区续建配套和现代化改造，推广先进的喷灌、滴灌、低压管道输水灌溉、集雨补灌、水肥一体化、保墒等技术，推进精细化管理，创建节水型灌区和农业示范区。严格限制开采深层地下水用于农业灌溉。推进东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等高效节水灌溉模式，创建一批旱作农业示范区。推行先进适用的节水型畜禽养殖方式，加强牧区草原节水，推进稻田养鱼模式，推广应用海淡水工厂化循环水和池塘工程化循环水等养殖技术。加强农村、村镇生活供水设施及配套管网建设，提供农村节水基本公共服务。
工业节水减排。工业节水可以收到边际效应。要抓高耗水行业节水改造、循环利用。大力推广应用高效冷却、洗涤、循环用水、废污水再生利用、高耗水生产工艺替代等技术和工艺。支持企业开展节水改造和中水利用改造；完善在线监测系统，采用差别水价和节水标杆等措施，对列入淘汰目录工艺、技术和装备的项目，不发取水许可；推动高耗水行业节水增效，加强废水深度处理和中水利用。在火电、钢铁、纺织、造纸、石化和化工、食品和发酵等高耗水行业建成一批节水型企业。严格控制高耗水新建、改建、扩建项目， 向水资源条件好的工业园区集中， 促进串联用水、分质用水，一水多用、循环利用。推进以节水为重点的高质量转型升级和循环化改造， 优化集成用水系统。创建节水标杆企业和标杆园区。
城镇节水降损。我国城市管网漏失量大，即使扣除市政用水外， 也比国外高很多。城镇节水将损， 重点在于降低管网漏损、公共场所和高耗水服务业节水。推进城镇节水改造；结合海绵城市建设提高雨水利用水平；加快供水管网改造、分区计量，建设智慧水务平台，提高管网漏损管理智能化水平。缺水城市园林绿化宜选用当地节水耐旱型植被；生态景观、工业生产、市政用水和建筑施工等优先使用中水。开展公共部门节水，推广节水新技术、新工艺和新产品。新建公共建筑必须安装节水器具。中央国家机关、在京公共机构、省直机关及事业单位建成节水型单位，建成一批节水型高校。从严控制洗浴、洗车、高尔夫球场、人工滑雪场、洗涤、宾馆等行业的用水定额，积极推广循环用水技术、设备与工艺，优先利用再生水、雨水等非常规水源，实行累进水价收费制度。
重点地区节水开源。超采区削减地下水开采量。以华北地区为重点，实行地下水超采区综合治理， 采取强化节水、置换水源、禁采限采、关井压田等措施，压减地下水开采量；限期关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备水井。严重缺水区实施新型窖池高效集雨。加强再生水、海水、雨水、矿井水和苦咸水等非常规水多元、梯级和安全利用。新建小区、城市道路、公共绿地等尽可能配套建设雨水集蓄利用设施。严禁盲目扩大景观、娱乐水域面积。沿海地区高耗水行业和工业园区用水要优先利用海水，在离岸有居民海岛实施海水淡化工程。加大海水淡化工程自主技术和装备的推广应用，逐步提高装备国产化率。沿海严重缺水城市可将海水淡化水作为市政新增供水及应急备用的重要水源。
推进《方案》的政策工具
推进节水工作的“抓手”，包括总量强度控制、经济政策、创新驱动、市场机制等。释放什么信号、如何创新体制机制等，是讨论重点，也是节水行动能否收效的关键。
总量强度双控。《方案》重申了总量强度控制指标，包括区域流域、省、市、县三级行政用水总量、用水强度控制指标，强化约束性指标管理，水资源超载区制定并实施用水总量削减计划等。严格用水全过程管理。严格控制水资源开发利用强度；出台水资源论证管理办法，完善水资源论证制度。以水定城、以水定产，建设节水型社会。实行取水许可制度，对重点用水户、特殊用水行业加强监督管理。要逐步建立节水目标责任制，将水资源节约和保护的指标纳入经济社会发展综合评价体系。鼓励重点用水企业或园区设立水务经理。实行用水报告制度，对重点地区、领域、行业、产品进行专项监督检查。完善监督考核工作机制，将用水户违规记录纳入全国统一的信用信息共享平台。严格节水责任追究。
政策措施激励。健全节水标准体系，深化水价改革的基础性工作。提高农业灌溉、工业和市政用水计量率，实施城镇“一户一表” 改造。加强农业、工业、生活、生态用水等信息统计。加快各行业节水标准制修订，包括取水定额、节水型公共机构、节水型企业、产品水效、用水与水处理设备、非常规水利用、中水利用等方面， 并建立实时跟踪、评估和监督机制。全面深化水价改革。水和宝石的价格“悖论”是世界难题， 但依赖价格杆杆难以调节刚需。我国农业用水量大，需要与农业用水精准补贴政策相衔接。完善反映供水成本、提升水质、促进节水的价格形成和动态调整机制；全面推行城镇非居民用水超额累进加价制度。实行水资源税改革，应在总结评估的基础上， 加大改革力度，发挥水资源税制度对促进水资源节约的调节作用，并成为地方税收的部分来源。
科技创新引领。加快节水关键技术装备研发。推动节水技术与工艺创新，瞄准世界先进技术，加大节水产品和技术研发，支持用水精准计量、水资源高效循环利用、精准节水灌溉控制、管网漏损监测智能化、非常规水利用等先进技术及适用设备的研发，加强大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术与节水技术、管理及产品的深度融合。提高节水装备与产品质量，实施节水产品品牌战略，构建多元化产品供给体系。促进节水技术转化，建立“政产学研用”深度融合的节水技术创新体系，推进节水技术、产品、设备使用示范基地、国家海水利用创新示范基地和节水型社会创新试点建设，加快节水科技成果转化。鼓励通过信息化手段推广节水产品和技术，推动节水技术成果市场化。发展第三方节水服务市场和企业，提供社会化、专业化、规范化服务，培育一批技术水平高、带动能力强的服务企业。
市场配置资源。推进水权水市场改革。探索流域内、地区间、行业间、用水户间等的水权交易， 节约出的水可用于其他用途，并有偿转让，国内已有成功的案例，可以加以总结并逐步推广。加强水权交易监管，规范交易平台建设和运营。创新节水服务模式，探索在公共机构、公共建筑、高耗水工业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和推动合同节水管理。开展节水设计、改造、计量和咨询等服务，提供整体解决方案。实行水效标识、水效领跑和节水认证。逐步建立座便器、水嘴、淋浴器等生活用水产品水效标识制度，并扩展到农业、工业和商用设备等领域。在用水产品、用水企业、灌区、公共机构和节水型城市开展水效领跑者引领行动。持续推动节水认证工作，促进节水产品认证逐步向绿色产品认证过渡， 完善相关认证结果采信机制。
总之，《方案》强调了体制机制创新，推动法治建设，完善财税政策，深化水价、水权水市场改革，明确责任目标，加强监督管理，实行责任追究，形成全社会的节水氛围。
作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部