刘红岩
“谁得到什么？什么时候和如何得到？”是公共政策面临的永恒话题。公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为分配社会资源、规范社会行为、解决社会问题、达成公共目标、实现公共利益、促进社会发展的方案。公共政策的本质是对社会利益和公共价值的权威性分配，合法性和公共性是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质特征与终极归属。公共政策的利益分配涉及公平与效率关系的处理问题。通常认为，效率问题主要由市场机制解决， 公平问题主要由政府机制（公共政策）解决。公共政策的利益分配，是基于多种利益关系的有选择的利益分配，是要在实践中得到兑现的利益分配，是要充分体现公平的利益分配。因此，公共政策本质上的“谁”是指国家、社会、公众和具体政策的利益相关者，“什么”则是指公共资源、公共价值和公共利益。农业政策统属于公共政策，与公共政策既有相同之处，又有差异之点。农业政策过程既要遵循公共政策关于公共性和合法性的基本规则，又要考虑农业生产特性嵌入的规定性制约。
农业政策过程的基本遵循与基本逻辑
农业政策过程的“双重兼顾” 决定了其基本遵循，即农业政策过程应以农业生产特性为基本逻辑起点，以实现农业承载的公共目标为终极性价值诉求。故此，农业政策过程应符合以下基本运行逻辑。
（一）农业政策制定应兼顾利益相关者的需求和利益
1.公共政策的合法性和公共性决定农业政策制定的决策权力归属于政策调整对象，做到政策反映大多数人的利益
公共政策的权威性来源于合法性和公共性，合法性和公共性来源于公有性、公治性、公享性，即在决策权力公有的基础上实现过程的公治和结果的公享。决策权力公有性和合法性意味着涉及政策调整的所有利益相关者都要参与决策制定，决策制定在更大程度上是一个“自下而上”的过程，即无论通过何种形式，利益相关者在政策制定过程中都要有利益和需求表达的机会，并在政策方案中体现其利益诉求，即使未有体现，也要给予相应反馈和回应。利益相关者需求和利益的表达意味着政策制定过程中需求调研、社会参与和前期预评估的不可或缺和充分实现。
2 . 农业生产的地域性、季节性、周期性决定农业政策制定应反映政策对象的需求与利益，做到因时制宜、因地制宜
农业生产的主要特点表现在其具有明显的地域性、季节性与周期性。地域性是指农业生产地域空间上的差异，这种区域差异体现在动植物本身的生长发育规律及为其生长发育提供的自然条件和社会经济条件，这一差异决定在发展农业生产和制定农业政策时，要因地制宜。季节性和周期性是指农业生产受自然因素影响较大，自然因素随季节而呈周期性变化，决定发展农业生产和制定政策内容时应因时制宜。政策方案若要因地制宜、因时制宜，首要前提是通过需求调研等方式了解各区域、各时期的多元化、差异性、个性化的诉求，在此基础上出台具有针对性和“定制性”特征的政策方案。
（二）农业政策执行应以实现公共利益为终极目标
1.公共政策的公益性和公平性意味着农业政策执行要维护公共利益、实现公平目标
作为一种权威性分配的标的， 公共政策的政治性、价值选择性都要求公共政策应具有公益性和公平性，公益性和公平性也是公共性的一种要求和体现。公益性和公平性意味着农业政策的执行，在自利性和公利性之间要选择公利性，在主观性和公共性之间要选择公共性， 在个人价值和社会价值之间要选择社会价值，在个体发展和整体发展之间要选择整体发展，在普惠性和偏向性之间要选择普惠性，在效率和公平之间尽量维护公平；意味着要协调具体目标和基本目标之间的矛盾和冲突，将具体目标纳入公平的基本目标范畴内；意味着政策执行机构和执行人员要尽量冲破“官僚理论”和“经济人”的束缚，维护公共利益，维护社会公平，实现公平目标。
2.农业生产的基础性和公共性意味着农业政策执行要实现农业承载的公共目标
农业的公共性源于农业的基础性、农产品的公共产品性和正外部性。农业是一切人类生存和一切生产的历史起点和首要条件，是国民经济其他部门独立和发展的前提和基础，农业的基础性决定了其公共性和对公共目标的承载。农业是具有典型公共产品性质的产业，农产品的提供应当由政府承担，农业具有社会性和公共性。农业具有多种功能，对整个社会、经济、文化和生态具有基础支撑作用和良好的外部社会效应，农业价值的多元化和综合性是农产品公共性的重要基础。现阶段，我国发展现代农业并要承载的公共目标包括：保障国家粮食安全；保障农产品质量安全；保护资源与生态环境，促进可持续发展； 传承中国传统文化；协调国民经济发展；维护社会稳定等。由此，实现上述公共目标，是农业政策执行的终极价值诉求。
（三）农业政策评估应以公共性和长期性指标为主
1.公共政策的价值选择性启示农业政策评估适宜于结果导向型的公共性指标
公共政策的公共性、公益性和政治性都决定了其价值选择性和价值选择方向。利益相关者等政策受用对象的需求和利益的实现，包括经济利益和社会利益在内的公共利益的实现，现代农业发展及其承载的公共目标的实现，都是以结果的形式，而且是以最终结果的形式呈现，由此决定农业政策评估指标主要应是结果导向型指标，而非政府活动关注型和投入关注型指标。政策目标是政策方案设计、评价、论证和选择的基础和依据，也是政策执行和政策评估的依据和标准，故农业政策承载的公共目标也是政策评估的依据和标准，农业政策评估标准应具有公共性，即农业政策评估适宜于结果导向型的公共性指标。农业供给侧结构性改革进程中，结果导向型的公共性指标是指与现代农业发展相关的质量性、结构性指标，与上述公共利益和公共目标实现相关的效率型、效益型指标。
2.农业生产过程与产出结果的特性启示农业政策评估适宜于长期性指标
随着农业生产经营规模化、专业化、组织化的推进，新型农业经营主体的数量逐年递增，但当前我国主要的生产经营形式仍是分散农户的家庭经营。小规模农户的家庭经营意味着千家万户生产过程的非标准化、非专业化、任意性、分散性，加之劳动过程的间歇性及其与生产过程的不一致性，则启示着政策对象、管理对象和监督对象的较强的差异性、个体性以及准确评估的艰难性。进一步地，农业产出成果中农业政策贡献和管理工作贡献的难以衡量性和衡量的难以准确性，以及农业承载的政策目标和公共目标效果呈现的滞后性和较长时效性，便启示着农业政策评估难以在短期内确定最终结果和目标实现程度，启示着农业政策评估适宜于采用长期性指标，适宜于包括经济性、社会性、政治性在内的效果类指标。
综上，农业政策的制定、执行和评估不仅要遵循公共政策过程的基本规律和基本原则，更要以农业生产特性为逻辑出发点和终点。如图1所示，要在确定某问题是政府职责范围内的前提下，在需求调研和预评估的基础上设计政策方案；着眼于政策目标和公共目标的实现以确定政策执行方式，同时辅以执行监督，确保政策执行行为的规范；以长期性、结果型评估指标为考核标准，引入多元主体和多元方式评估，形成评估的纠偏和提升机制，不断提升政策质量和政策执行效率，以实现农业政策承载的政策目标和公共目标。
农业政策运行的基本状态与目标检视
基于农业政策过程的基本逻辑， 结合实地调研结果，本部分从政策运行方式、运行载体与运行结果三个维度，检视农业政策运行过程。
（一）农业政策运行方式
1.农业政策运行多以“项目”为推进方式
政策梳理发现，2010-2015年， 发改委、财政部、国土部、水利部、农业部等部委发布的关于农业农村发展工作的85个文件，均以项目方式出现。调研统计数据显示， 关于现阶段农业行业管理的基本状态，77.4%的受访干部认同“农业行业管理和落实政策多数采取‘项目化’方式推进”；其中，75.6%的县属干部和78.6%的乡镇干部也表示认同，表明政策执行层级越往下移， 项目化推进方式的程度越强烈； 78.2%的西部地区干部、77.4%的中部地区干部、77.0%的东部地区干部持认同态度，表明经济发展程度越低，越倾向于采用“项目化”方式落实工作。不仅如此，“项目”也是我们所能见、所能感受的政策运行的最常见方式，“项目”已经以一种路径依赖的模式出现。
2.农业政策运行多以补贴和奖励为推进手段
2010-2015年，上述五部委发布的关于农业农村发展工作的85个文件中，近70.6%的文件涉及补贴和奖励，其中，30.0%的文件以“以奖代补”方式推出；23个下发了家庭农场创建办法和相关扶持意见的省（区、市）均规定扶持通过补贴和奖励方式实现，其中，浙江、安徽、四川等17个省（区、市）明确规定，补贴将通过项目扶持或“以奖代补”等方式给予。调研各地也普遍采用了现金补贴和奖励（以奖代补）的扶持措施。就基本认知看，“加大财政支持，加快土地流转，提高农地规模化水平”，是政府部门采取的办法和措施，问卷体现的总体认同率达到85.8%，县属干部和乡镇干部的认同率分别为85.2%和86.0%，表明以财政补贴、优惠政策促流转在他们的认知中是必要的。就实际运行状态看，“农业行业管理和引导政策实施多数以补贴和奖励手段为主”，总体认同率为78.0%； 省属干部、县属干部和乡镇干部的认同率分别为80.0%、75.6%和80.6%，表明政策执行层级相对较高和较低的干部更倾向于采用补贴和奖励工具。西部地区干部、中部地区干部和东部地区干部的认同率分别是77.2%、75.4%和81.2%，表明地方财政资源相对富裕和稀缺的区域都更倾向于采用补贴和奖励工具。
（二）农业政策运行载体
1 . 农业政策运行多以“ 农业园”“示范区”等为平台
2011-2015年，上述五部委发布了14个农业农村改革发展试验、试点、示范的项目。包括：国家现代农业示范项目、国家生态文明先行示范项目、农业改革与建设试点示范项目、国家高效节水灌溉示范项目、基本农田保护示范项目、农村改革试验项目、国家新型城镇化综合试点项目、农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点项目、国家农业综合开发项目、电子商务进农村综合示范项目、全国休闲农业与乡村旅游示范项目、绿色能源示范项目、平安建设（平安农机）示范项目、社会主义新农村建设档案工作示范项目。这些项目在最后的落实环节均以“农业园”“示范区”“基地”的面貌出现。实践中，农业政策也多以“农业园”“示范区”“示范社（户）”“基地”等为实施平台，对此，78.0%的受访干部表示认同；县属干部和乡镇干部的相应认同率分别为77.6%和78.6%；西部地区、中部地区、东部地区干部依次的认同率为72.8%、77.8%和81.2%， 表明经济发展程度越高，执行层级相对越低，则越倾向于以“农业园”“示范区”“示范社（户）”“基地”为载体落实政策。
2.农业政策运行多以部分区域和“明星主体”为受用对象
上述14个项目中，除国家农业综合开发项目覆盖面较广外，其他13个项目仅覆盖815个县级市、县、区，明显呈现向部分区域集中的现象。例如，2010-2015年间，平罗县获6个，南昌县、琼海市分获5个， 福清市、海城市、互助县、克山县、玛纳斯县、乃东县、农安县、滕州市、武清区分获4个。可以说， 在我国农村改革发展项目覆盖率仍然偏低的情况下，有较高比例的县市多次获得国家项目的支持，项目扶持对象向部分区域集中。不仅如此， 不同职能部门的扶持政策及其内容高度重合，同一职能部门不同年度所给予的扶持政策重合，且多维度重合的扶持政策向部分区域的“明星主体” 倾斜。如在S省某部分区域，有较高比例的“明星主体”多次、集中获得扶持，表1列示了某普通新型农业经营主体连续获取的资金扶持情况； 更有某大规模新型主体在2012-2016 年间分别获得了当地农业局、畜牧局、水利局、农机局、财政局、团市委、妇联、扶贫办等共8个部门的资金扶持，扶持金额高达上千万元；有的职能部门多次扶持同一主体，如农机局连续4次给予该主体资金扶持。
（三）农业政策运行结果
1.农业政策运行结果与政策目标偏差
以农业园、示范园、基地等为主要载体，以“项目化”的补贴和奖励为主要手段，以部分区域和“明星主体”为主要对象的政策运行状态，致使政策目标的“众望”集部分区域的“明星主体”于一身，政策绩效和政策目标的实现链条单一、脆弱且风险极高，部分区域的“明星主体”在发展过程中稍有闪失，便会导致整体的政策失败。实践证明，“明星主体”自身发展不佳极易导致政策目标偏差。缘于政策设计的非普惠取向性，获取扶持的“明星主体”一般是规模化的新型农业经营主体，甚至是超大规模的新型主体。即使获取了政策扶持， 在租金成本、劳动力成本、生产资料成本刚性上升，农产品价格、尤其是粮食价格逐年下降的双重挤压下，生产经营的利润空间缩小，很多“明星主体”也经营困难、难以为继；若还存在经营管理不善的打击，有的“明星主体”甚至选择放弃、退出和“跑路”；更尴尬的是，有些主体陶醉在“以奖代补”的政策光环和无限憧憬里极力扩大规模，最后却面临因资金配套不足仅能获取比预期少得多的扶持资源的局面，只能在不得已的情况下艰难维持。“倾向‘锦上添花’，而非‘雪中送炭’的优惠农业政策”（7.58分），不仅于“明星主体”发展无多助益，还一定程度上导致了他们的不可持续，这不仅与“集万千目标于一身”的新型农业经营主体所承载的实现规模经营、发挥引领和带动作用的政策目标相背离，“政府部门打造的典型，可复制性、可推广性差”（7.42分），还带来极坏的社会影响。
2.农业政策运行结果与公共目标偏差
具有引致效应和连带效应的“主体失败”在横向传递中产生了巨大的负外部效应，叠加和强化了政策的失败效应。因链条单一，一旦主体失败，就会产生蝴蝶效应， 带来诸多其他不良后果。一是偏向于“明星主体”的政策扶持本身具有极大的不公平性。政策扶持呈现“扶大、扶优、扶强”的特征， “普惠性农业政策越来越少，倾斜性政策有不断增加趋势”（7.56 分），不公平感增强：新型主体参与经营多、普通农户参与经营机会少（8.22分），只有少数农民、少部分经营主体受益，难以惠及多数农民（8.12分），农业公共政策项目覆盖面较窄，只有少部分人或主体受益（7.70分），容易产生部分“明星”主体连续、重复、多渠道获益现象（7.88分），只有部分乡、村、组获益，难以惠及大部分农村地区（7.82分），且容易产生部门、个人寻租、腐败现象（6.76分）。二是具有大规模、超大规模经营特点的“明星主体”的非粮、非农经营概率较高，“涉及高效农业多、粮食等大宗农作物少”（7.28分），与保障国家粮食安全的公共目标相悖。三是偏向于“明星主体”的政策扶持提高了行业进入门槛，导致其他主体发展和行业发展受限。如某市为扶持规模养殖主体发展，出台了对养牛规模达到300头及以上的主体奖励100万元的扶持政策，结果，架子牛的市场价格因补贴上涨2000元/头，该主体因价格上涨无力购入300头而仅获50万元补贴，对其规模养殖助益不多；且架子牛价格上涨提高了其他养殖户的进入门槛，利润空间缩小，发展大大受限。四是新型农业经营主体的相关统计数字虚假，误导政策制定，浪费财政资金。据不完全统计，将近80%的新型主体没有真正运营，其中有些是为套取补贴和奖励在刹那间成立。
综上，如图2所示，在以农业园、示范园和部分区域、明星主体为运行载体，以项目和补贴、奖励等为运行方式的政策运行模式下， 政策运行的终端载体聚焦于“明星主体”，“明星主体”与政策运行的终极目标仅一线之牵，然而，自身发展困难重重的“明星主体”能否承担得起万千目标加身的重担？ 答案显然是否定的。一旦“明星主体”有失，政策运行必然出现偏差，在引致效应和蝴蝶效应的作用下，政策目标和公共目标失败。
作者单位：农业农村部管理干部学院