林 霖 王凇秋
澜沧江—湄公河是一条对于流域各国和区域性社会经济和环境保护具有重要意义的国际性跨界河流。流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南。流域涉及人口众多，特别是流域下游地区人口密集。域内蕴藏着丰富的水利资源、生物和森林资源、矿产资源、农业资源、多元文化资源等，虽然目前经济和社会发展相对落后，但是却具有极大的经济潜能和开发前景。澜湄次区域是中国连接东南亚、南亚地区的陆路桥梁，在“一带一路”倡议中处于重要节点，地理位置十分重要。
加强澜湄次区域综合灾害风险防范的重要性
加强澜湄次区域综合灾害风险防范有利于推动澜沧江—湄公河合作的深入，更好服务中国—东盟命运共同体建设，助力“一带一路”国家战略落实。
1.助力“一带一路”国家战略落实
在中国倡议“一带一路”的背景下，澜湄次区域有望成为率先取得实质性进展的先行区和试验田。当前，大国关系变换调整，合作、竞争与对抗并存，大国博弈与地缘竞争或对“一带一路”构成战略牵制。近年来，湄公河地区的多边制度不断涌现。如亚洲开发银行倡导大湄公河次区域经济合作、湄公河委员会、美国的湄公河下游倡议、日本—湄公河首脑会议、印度的湄公河—恒河合作倡议、韩国—湄公河国家外长会议，但在防灾减灾方面还没有建立起有效的合作机制和合作模式。建立“一带一路”沿线国家区域防灾减灾合作机制，必须依赖于沿线国家合作，提升沿线国家的治理能力。特别是口岸、公路、铁路、能源运输、水力发电等基础设施建设领域，不可避免地会产生相关衍生安全风险，正逐渐成为西方发达国家指责中国和牵制、压制中国发展空间的借口和理由，较容易在当地民众中制造恐慌，产生较大的社会影响。并借助于这些“软”议题来插手中国对外事务、牵制中国对外行为。正如跨界水资源管理是大湄公河次区域合作开发中的一个难点问题，直接影响“中国—中南半岛经济走廊”的打造。我们一方面要充分利用“一带一路”、亚投行、丝路基金等新框架、新平台的资源和渠道，突出中国的建设性和领导力。另一方面也要善加利用中国和湄公河下游国家地缘毗邻的唯一性，资金技术和生产能力的引领性，市场消纳能力的吸引性，以及非传统安全问题领域（如水资源分配、灾害防御、气候变化应对、公共卫生安全等）的紧迫性等不可替代的优势，与湄公河下游各国构建共同利益网络，加深相互依赖，增进政治互信，提升综合灾害风险防范等软实力，以民心相通促“一带一路”建设。
2.服务中国—东盟命运共同体建设
作为东南亚第一大河流，澜沧江—湄公河被称为东南亚地区的心脏与灵魂。澜湄次区域处于东南亚、南亚和中国大西南的结合部，域内的缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南是东盟的重要成员国。该地处于季风活跃区，每年都经历各种强度的台风、暴雨天气过程，引发洪涝、干旱、滑坡、泥石流等灾害，社会经济发展、人民生命财产受到巨大威胁。由于东盟国家主要聚焦于灾后的响应而缺乏灾前的预防，天气预警方面的能力不足，科技基础相对薄弱，灾害影响及评估的信息共享有限，限制了区域应对灾害能力的提升。2013年超级台风“海燕”，越南就曾通过世界气象组织请求中国在卫星监测、预报技术等方面的支持。作为区域气象强国，中国充分利用灾害预警防御的成果，开展针对东盟国家的灾害性天气综合风险防范，延伸综合防灾减灾的空间范围，实现次区域与次区域之间协同合作，构筑区域自然灾害跨境防范的安全屏障，探索构建中国—东盟灾害防范的运行机制，推进防灾减灾救灾国际合作和交流，推动中国—东盟落实联合国2030年可持续发展议程和《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》，有利于谋求共同发展、重视共同安全、强调共同价值。此外，考虑到东盟在自然地理等方面的多样性，如何规划引导基础设施建设，增进次区域之间互联互通，实现灾害风险面前项目安全、生态安全、经济安全等方面，都要提前谋划。
3.推动澜沧江—湄公河合作的深入
气候和气候变化问题对大湄公河次区域的影响具有长期性和复杂性。经济发展和人口增长等因素造成大湄公河次区域面临着水资源短缺与污染、城市空气污染与林火雾霾、生物多样化的丧失等非传统安全的挑战增多。这些挑战首先表现为自然环境的物理性影响，继而产生潜在的社会政治影响，引发社会的不安定。如因灾致贫增加、疾病多发、因争夺资源而产生的社会压力增多等，最后对国家关系、地区安全与稳定性产生潜在的影响，包括气候难民增加、跨国和国际冲突增多等等。一旦得不到及时治理，将会逐渐演变成影响国家发展、区域和平的重大问题。例如，2010年气候异常导致的中国西南地区和湄公河流域严重干旱，导致流域水位下降给流域内的生活饮水、农业灌溉、水陆生态、航运交通等带来严重影响，加剧中国与下游国家之间的紧张局势，围绕澜沧江上修建水坝是否加重旱情的问题，一度引起了各方关切。可以说，现实和潜在的气候问题和气候风险对澜湄次区域的可持续发展构成了严重挑战。加强气候变化应对合作与综合风险防范机制建设是大湄公河次区域的共识，在2016年3月23日《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》一致同意加强自然灾害等非传统安全威胁的合作，共同应对气候变化，开展人道主义援助，确保粮食、水和能源安全。此外，中国在综合防灾减灾的能力与主动性不断上升，也为大湄公河次区域提供公共产品与服务、促进地区安全互信提供保障。
推进澜湄次区域综合灾害风险防范合作
澜湄次区域综合灾害风险防范是一项系统工程。它不仅仅是单一国家行为的结果或者仅表现在单一国境内，一国境内产生的自然灾害的影响，都可能对其他国家造成显著的或者潜在的影响和改变，需要域内国家共商共建共享，推进完善澜湄次区域综合风险防范的合作。
1.建立水情雨情灾情通报机制
及时、准确信息通报是次区域快速有效开展风险防范的重要前提。数据和资料的交换是跨境综合灾害风险防范的第一步，推动建立水情雨情灾情信息共享机制，收集和交换澜沧江—湄公河次区域水文、气象、气候、地理等自然信息，备份域内相关项目、工程、规划等相关技术信息。建立信息通报渠道，健全次区域内国家间灾害信息共享平台，加强信息沟通。完善科学高效的突发事件通报机制，改进信息报告方式，简化中间环节，完善信息报告流程，提高信息处置工作效能。合理划分自然灾害、事故灾难、公共卫生等安全和保密等级，明确信息通报范围、时限与内容。
2.推动灾害预报预警预防联动
建立灾害预报预警预防联动机制，是有效应对防范自然灾害的关键。合作开展台风、地震、滑坡、泥石流等严重危害人民生命财产安全的自然灾害的研究，加强区域性灾害预报，分析灾害影响时间、程度和范围，及时预测发展趋势。根据澜湄次区域常发自然灾害实际情况，建立跨区域灾害预警制度，制定跨区域灾害预警等级与应急预案，加强灾害监测、预警、实况分析和信息反馈。积极开展关于次区域自然灾害影响联合评估，联合调查次区域灾害隐患点，并登记建档，建立次区域全覆盖的预报、预警、预防响应机制和工作措施。建立和完善协调联动机制，开展联合应急演练，全面提高自然灾害的综合防范和应对能力。
3.建立次区域重大灾害互助机制
澜湄次区域是一个统一整体，面对重大灾害时休戚与共。尽管重大自然灾害属于不可抗力难以避免，但如果有一整套完善和具有弹性的救援互助体系，动员快速及时，组织合理有序，方式和手段相对科学，可以减少无畏的财产损失，及时挽救更多的生命。协商制定次区域综合灾害管理办法，谋划澜沧江—湄公河流域综合防灾减灾远景方案。健全完善应对重大灾害的组织架构、运行规则、处置程序、平台建设、经费保障等规定。建立次区域应急联动指挥技术平台，健全救灾物资统筹机制，灾害发生后，可实现就近就快调拨，提高救灾物资保障水平。
4.促进防灾减灾技术人才交流
推进中国与湄公河国家灾害管理的交流与交往。开展灾害形成机制、演化规律、时空分异和灾情扩散多领域、跨学科研究。积极开展防灾减灾科技合作与交流，成立中国与次区域国家技术合作组织，支持在云南建立国家级的澜沧江—湄公河次区域科学技术合作中心和科技开发合作基金，推动跨流域防灾减灾长期科技合作。争取亚投行、丝路基金等资金支持开展次区域的防灾减灾人才培训，帮助次区域国家提升综合灾害风险防范水平。加强与次区域国家民间组织的交流合作，广泛开展应对气候迁徙的慈善合作，促进次区域内贫困地区生产生活条件改善，帮助湄公河国家培养更多的专业人才。
保障澜沧江—湄公河次区域可持续发展
1.合理评估次区域灾害风险防范能力
构建调查评价指标体系、分析评估方法体系和系统建设技术体系，开展灾害风险和减灾能力调查评估，摸清澜湄次区域灾害常发区、易发区、敏感区、脆弱区和恢复力，探索构建区域权威的灾害数据库、信息库、知识库和模型库，整合资源和手段提高现势更新能力，编制和动态更新自然灾害风险地图。对于境外投资和建设项目，要提前做好灾害风险评估和处置计划。推进次区域国家自然灾害风险管理体制、运行机制和文化背景的调查分析，推广先进的灾害风险管理理念和手段，共同关注防灾减灾热点问题。
2.推动制定次区域综合防灾减灾行动计划
将综合防灾减灾行动计划作为次区域总体发展的重要组成部分，综合考虑全域各类天气气候灾害时空分布规律，统筹协调资金、资源、手段和政策等，加以充分研究论证和组织实施。推动工程减灾与非工程减灾，保障资源开发、基础设施建设、生态环境保护，重视防灾减灾科学研究、技术开发、工程建设和产业发展，降低区域灾害风险和提升防灾减灾能力，并在队伍建设、知识普及、意识提高和文化积淀等方面广泛分享经验，促进彼此间密切联系，加深了解、相互信任、共谋发展。探索有利于灾害与风险科学管理的新机制，共同提高区域减灾计划、重大自然灾害风险防范、气候变化应对、减灾宣传教育和预案法制建设等能力。
3.探索建立周边国家综合减灾空间信息服务平台
面向中国周边家灾害信息服务需求，融合应用空间信息技术和现代信息技术，探索建立健全灾害空间信息基础设施和灾害系统多尺度动态时空数据库，构建综合减灾空间信息服务平台，加强空间信息更广泛全面的互联互通和获取、管理、分析、共享能力。完善自然灾害全天候、全天时、多尺度和全球视野的立体监测体系，提供灾害监测预警和损失评估分析工具，开展防灾减灾位置服务、数据服务、信息服务和专题服务，为周边国家经济社会发展提供信息交流、技术支持和决策服务。同时，推进其社区减灾等综合应用示范，与相关系统逐步实现数据共享、应用协同和服务融合，探索政府、企业和国际机构广泛合作伙伴关系，创新商业化、市场化应用服务模式，提升综合减灾空间信息服务能力和影响力。（参考文献略）
作者单位：中国气象局发展研究中心/中国气象局气象干部培训学院