廖虹云 赵 盟 康艳兵 熊小平
低碳发展是在应对全球气候变化背景下产生的新型发展模式。我国政府高度重视低碳发展，已经向全世界承诺2030年左右碳排放达到峰值。小城镇作为新型城镇化的重要组成部分和人民群众生产生活的重要载体，未来将承载大量人口。目前，一些小城镇人均生活碳排放甚至已经高于大城市的平均水平，随着人口的增加和生活水平的提高，未来小城镇的能耗和碳排放将进一步提高。如何降低小城镇碳排放，走低碳发展道路成为需要认真思考的问题。
小城镇低碳发展的重要意义
小城镇（县城和建制镇，目前约2.2万个）作为人民生活的重要载体，近年来人口呈稳步增长趋势，2010年人口约3亿人，2015年人口已经达到约3.48亿人，年均增速约3%。作为连接城市和农村的纽带，小城镇将在我国城镇体系中占据愈发重要的位置。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，要按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合，与服务“三农”相结合。参考发达国际城镇化发展经验，城镇化中后期有望出现城市人口向小城镇回流的现象，结合我国城镇化的发展方向和当前小城镇的发展趋势，课题组认为，到2030年左右小城镇人口仍呈增加趋势，有望承载30%左右的全国人口（约4.5亿人）。
近年来，小城镇的碳排放问题愈发突出。2014年以来课题组对甘肃、江苏、福建等省部分小城镇进行了调研，发现小城镇的人均生活能耗和碳排放甚至高于大城市平均水平。部分统计数据同样支持了这一点，例如根据年鉴数据显示，2014年全国县城的人均生活用气量为205m3，比城市高8%；县城的单位面积供热量为0.61GJ/m2，比城市高13%。同时小城镇工业粗放，附加值低，单位产出碳排放高，进一步推高了小城镇的能耗和碳排放。如果按照现在的趋势发展下去，随着人口增加、经济增长和生活水平的提升，2030年左右小城镇的人均生活碳排放量将超过全国生活碳排放总量的30%，小城镇将成为我国新的碳排放增长点。
随着资源环境瓶颈制约日益加剧，高消耗、高排放、高污染的传统发展方式已经难以为继。低碳发展是在应对全球气候变化背景下的新型发展方式，核心思想是以最低的碳排放代价实现经济社会可持续发展。推动小城镇低碳发展既是我国走新型城镇化道路、落实五大发展理念的要求，也是推动实现我国2030年碳排放达峰的必然选择，具有重大意义。
小城镇碳排放的特征和影响因素
我国小城镇地处农村与城市的接合地带，数量众多、分布广泛、职能迥异、发展不均，不同地区、不同类型、不同发展阶段小城镇的碳排放差异极大。例如，工业主导型小城镇的电力、煤炭消费量很高，在一定区域内形成组团状的分散布局，碳排放量高且集中；居住生活型小城镇布局相对分散，电力、煤炭等能源消费量较大，碳排放具有较为典型的面源排放特征；商贸物流型小城镇的日夜碳排放变化大，移动源排放特征明显；文化旅游型和农林养殖型小城镇的排放量低但季节性较明显。综合来看，形态布局、产业发展、能源供应、基础设施、生活方式是影响小城镇碳排放的主要因素，合理控制这些影响因素将成为小城镇未来低碳发展的重点方向。
从形态布局来看，我国小城镇镇区规模小，城镇与城市之间、镇与镇之间分布较散，通行距离较长。分散的布局使得经济集聚优势难以发挥，同时增加了天然气管道和热网管网等基础设施的建设成本，间接增加了碳排放，同时也由于出行距离的增加造成了交通碳排放的提高。国外的研究成果表明，巴黎市人口分散的周边区人均采暖和交通能耗为0.73吨标准油，比人口密集的中心区人均能耗高0.3吨标准油。由于居民的日常活动范围不大，可以考虑在小城镇镇区范围内适度集聚产业，同时采用步行、骑行等慢行交通方式，以尽量降低小城镇内部生产出行的碳排放水平。
从产业发展来看，我国小城镇产业层次不高，产业发展落后，小城镇的公共财政收入和小城镇居民的人均收入更是远低于大城市。目前，小城镇第一产业比例明显偏高。例如2014年建制镇从事第一产业的人口占总从业人口的比例为42.7%，比全国平均水平高13.2个百分点。小城镇的第二产业多为粗放型、劳动密集型的制造业，这些企业小而散，产品附加值低、能源消耗大，单位产出碳排放远高于大型企业。小城镇的第三产业以基础的生活服务业为主，相比大城市缺乏活力。产业转型升级是小城镇低碳发展的核心要素。在现有条件下，小城镇难以走大城市、大工业的发展模式，应该利用其开发程度低、生态环境好的优势，积极发展生态旅游、民俗文化等特色产业。
从能源供应来看，小城镇能源种类多样，但优质、低碳能源供应比例低。我国地大物博，不同地区小城镇的能源供应种类众多。总体来看，北方小城镇以煤炭和电力供应为主，同时秸秆、液化气等在居民生活中广泛使用；南方小城镇以电力供应为主，同时生物质薪柴、秸秆、液化气占据很大比例。与此同时，小城镇低碳能源较少，与城市差距较大，2015年城市的燃气普及率达95.3%，县城的燃气普及率为75.9%，而建制镇的燃气普及率为48.7%，仅为城市燃气普及率的一半。实际上，小城镇毗邻乡村，大多有着丰富的太阳能、风能、生物质能等可再生能源，如何用好这些能源是降低小城镇碳排放的关键。
从基础设施来看，目前小城镇的基础设施建设明显落后于城市。例如，2015年城市建成区排式管道密度10.3公里/平方公里，县城为8.0公里/平方公里，而建制镇仅为5.9公里/平方公里；城市的污水处理率为92%，县城为85%，建制镇仅为51%；城市的生活垃圾无害化处理率为94%，县城为79%，建制镇仅为45%，建制镇的建设水平仅为大城市的一半左右。这也是由于政府对小城镇公用设施建设投资低造成的，2015年建制镇和县城人均公用设施建设固定资产投资不到2000元，远低于城市的3523元。基础设施滞后会影响小城镇的经济发展，形成恶性循环。因此，加快建设基础实施已成为破解小城镇发展困境的突破口之一。同时，基础设施有很强的碳排放锁定效应，一旦建设完毕就决定了今后几十年的碳排放水平，因此要尽量提高基础设施的建设标准。
从生活方式来看，小城镇由农村转化而来，居民生活模式也更接近农村。从农村统计数据来看，当前服务需求低于大中城市，但随着小城镇居民对采暖、制冷、照明及出行的舒适性要求的不断提升，未来小城镇服务需求的增长空间将远大于城市。2000年，城市和农村居民平均每百户空调拥有量分别为30.8台和1.3台，2015年为114.6台和38.8台，农村每百户空调拥有量的年均增速为25%，远高于城市的9%。再如，调研数据显示，当前我国小城镇虽然慢行交通方式占主要比例，但是个体机动出行方式（如摩托车，小汽车等）并不低于大中城市，公交出行方式更是远低于大中城市的水平，未来随着生活水平的提高，小城镇居民可能从慢行交通方式直接转向个体机动出行，迅速推高碳排放。如果不加以合理引导，小城镇未来将可能成为我国碳排放增长的主要领域，对全面推动我国低碳发展构成挑战。
推动我国小城镇低碳发展的思路建议
未来小城镇将成为重要的人口聚居地和碳排放增长源，要在识别小城镇碳排放影响因素的基础上，积极从规划布局、产业发展、能源转型、基础设施建设、低碳意识培育等方面推动小城镇低碳发展，同时政府也应加强对小城镇低碳发展的政策扶持。
（一）坚持规划先行，将碳指标融入城镇规划体系
将碳排放作为主要指标纳入城镇规划体系，规划中注重设计适当的城镇规模与紧凑程度，统筹考虑城镇空间结构和用地布局，避免由于无视科学规划和粗放发展带来的高碳“锁定效应”。以昆明市呈贡新区为例，作为国家低碳城（镇）的试点地区，该区的规划设计坚持低碳导向，通过实施“密路网小街区”的规划布局及相应配套措施，预计低碳方案下的新区的CO2排放较常规方案减少59%，机动车行驶里程减少67%。
开展低碳规划，要积极创新规划理念：一是突出产业在规划中的重要地位，以产业规划引领空间规划，避免“死城”“空城”出现。二是体现功能集聚，按照职住平衡的原则，实现产业、居住、旅游等功能的复合。三是实现空间耦合，按照多规融合的要求，加强经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划以及环境保护、文物保护、综合交通等各类规划的衔接。四是严格落实规划，确保“一张蓝图干到底”。
（二）突出产业引领，发挥低碳产业核心作用
推动小城镇低碳发展，要特别重视发挥产业的核心作用。
一是突出核心产业。加快推动核心产业转型升级，积极延伸产业链、提升价值链，促进产业跨界融合发展，在差异定位和领域细分中构建小城镇、大产业，积极扩大就业，集聚人口，实现核心产业立镇、强镇、富镇。
二是积极发展文化旅游产业。将区域特色文化融入小城镇先进制造业、现代服务业和旅游业，带动小城镇特色发展，防止“千城一面”。
三是完善产业政策。在壮大小城镇产业的过程中，积极发挥政府引导作用，划定企业“负面清单”，强调企业“不能发展什么”而不是“能够发展什么”。发挥市场的决定性作用，做到“法无禁止皆可为”。
（三）加快能源转型，因地制宜发展清洁能源和可再生能源
能源的高效化、便捷化、清洁化是社会进步的必然趋势，要积极从提高清洁能源和可再生能源比重、发展分布式能源等方面提升小城镇的能源供应水平。
一是在有条件的北方地区小城镇中发展余热利用和热电联产采暖，减少煤炭特别是散烧煤的利用。在北方地区的县城和人口密集的建制镇，建议采用集中供暖，积极发展热电联产，加大供热管网建设力度，提升互联互通能力，提高老旧管网的保温性能；在电厂和钢铁厂等高耗能企业周边的小城镇建议优先利用低品位余热供暖。
二是加大电能替代力度，提升能源利用效率。加快电力在小城镇中的应用，在小城镇中推广电动汽车。在京津冀等北方非严寒地区和有采暖需求的长江沿线地区，建议在人口较分散及热力管网范围外地区积极推广热泵等低碳技术，特别是空气源热泵。如北京市密云县司马台新村选用“低环温空气源热泵+地板辐射供暖”的方案，对全村进行供暖改造。实际测试中，167m2房屋每年节约546.7千克标准煤，相当于减排1.4吨CO2。
三是因地制宜发展可再生能源和分布式能源。根据小城镇临近乡村的区位优势，发展可再生能源和分布式能源。如目前我国正在吉林、四川等地探索“一村一厂”的生物质代加工模式，将农村秸秆制成生物质成型燃料并向周边小城镇供应，目前已取得良好的效果。
四是积极推广清洁能源。提高天然气等清洁能源使用比例，加强天然气管网等的建设，为小城镇居民提供清洁的天然气等清洁能源。
（四）排除锁定效应，建设低碳基础设施
基础设施建设周期长、碳排放锁定效应强，一旦建设完毕，就决定了基础设施整个寿命期内的能源消耗水平和碳排放水平。在小城镇建设中，要高度重视基础设施服务的作用，按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强小城镇道路、供水、通信、污水及垃圾处理等基础设施建设。
一是完善建筑交通等基础设施。积极推进使用低碳、环保、节能的新型建筑材料和低碳技术。加强城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，在小城镇内部积极探索TOD等模式，并加强步行和自行车等慢行交通设施建设。
二是建设低碳环保市政设施。进一步完善供排水设施，加快建设污水、垃圾处理设施，在有条件的小城镇建设分布式污水处理设施。
（五）积极宣传推广，引导低碳生活方式
不同的生活方式和生活习惯，对于能源消费和碳排放有决定性影响。在从小培育低碳生活习惯的同时要积极采取各种政策措施，引导低碳生活方式。
一是积极推广节能低碳技术。在小城镇内因地制宜推广热泵采暖、热泵热水器、节能电器、节能灯等节能低碳技术和产品，提高能源利用效率。
二是加强宣传推广。广泛利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，积极利用微博、微信等新型信息手段，加快宣传低碳理念、低碳技术、低碳产品。将节能减排教育纳入学校课程教育体系，强化学生的节能低碳意识。
（六）加强政策扶持，推动低碳小城镇发展
小城镇发展水平落后，财政收入低，发展和建设资金缺乏，加强对小城镇的政策和资金支持，对于推动小城镇低碳发展具有非常重要的作用。
一是加大财政资金和预算内资金对小城镇低碳发展的支持力度，并利用基金、国内外社会资本等多种资金来源支持小城镇的低碳发展，包括对小城镇能源体系建设、建筑交通设施、市政基础设施、推广低碳产品等方面进行支持。
二是加强政策引导。不断完善电力、天然气、热力等价格政策，引导居民的生活消费需求，并采用制定购置税减免、使用税减免等优惠政策，引导居民购买小排量汽车、节能与新能源汽车。
三是积极开展小城镇低碳发展试点示范。建议在已开展的重点镇、特色小镇的基础上，选取若干小城镇，在规划布局、能源使用、产业发展、绿色建筑、绿色交通、基础设施、居民生活等方面进行低碳发展试点，为在全国范围内全面开展低碳小城镇建设工作奠定基础，提供可复制可推广的经验模式。
四是在当前我国推动的特色小镇试点建设中强化绿色低碳指标要求。要把绿色低碳发展的理念贯穿到特色小镇规划和建设的全过程中，强化绿色低碳指标要求，发挥绿色低碳的引领作用。
（参考文献略）
作者单位：国家发展和改革委员会能源研究所
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