韩莹莹 苏 杨
计划生育作为基本国策已有30多年的历史。近年来，计划生育政策在新的人口形势下作出了较大调整，单独两孩、全面两孩政策先后实施，计划生育工作内容也出现了较大调整。按中央文件（《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，以下简称《全面两孩决定》）的提法，即“由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变”。这种情况下，借鉴国际经验，计划生育的工作方式也应从控制有力但负面影响较大的行政主导和强制方式逐渐转向群众自治。考虑到在这个转变阶段，转变内容、重点和方式后的计划生育工作任务还很重，这个领域须结合政府和群团组织二者的优势，形成多元共治的局面。
人口形势的变化要求计划生育转变工作内容、重点和方式
我国的人口形势阶段变化特征明显：从过高生育率的上世纪80年代，到低生育率尚未形成共识的“十一五”“十二五”期间，再到生育率过低形成共识的“十三五”期间（在《全面两孩决定》中明确“我国人口发展呈现出重大转折性变化”）。
在生育形势严峻的上世纪80年代，直接用行政强制力量推行严格的计划生育政策。在生育形势逐渐缓和后，这种方式的弊端及“后遗症”渐显，甚至引发群体性事件。例如，我国已有数以百万计的失独家庭，相当数量的这类家庭将其不幸归因于强制性的一孩政策，以致最近每年都引发大量群体性事件，其中每年5月在京均有上千人的集体陈情。而且，中央的政策已经变为“鼓励按政策生育”，计划生育已经需要双向计划——既限制超生也鼓励按政策生“足”，后者显然也不能采用行政强制手段，只能通过提供相关服务消除生育二孩者的后顾之忧来实现。
考虑这两方面原因，计划生育的工作内容、重点和方式显然应有较大变化：首先，计划生育的内容需要越来越全面，应真正回归“家庭计划”（family planning）的本意，纠正工作惯性和既往政策重点带来的词义弱化（先是弱化成计划生育，再弱化成一孩政策）。实际上，家庭计划是人类社会发展中永恒的主题，这个意义的计划生育将长期存在（只要存在各种以人口调控为目的的激励政策，全面两孩甚至鼓励生育都仍然属于计划生育，家庭发展在我国更是新发展主题）。习近平总书记对2016年中国计划生育协会第八次代表大会的指示中也明确：“计划生育基本国策必须长期坚持”。计划生育工作的内容，应从以严格控制政策外生育为重点更多转向以提供相关服务为重点，用激励机制来引导人群按照政策生育并享受相关公共服务。即这个阶段的计划生育工作重点应不再是查环查孕、强制引产及实施各种惩罚性措施，而应着力于正向激励引导和提供相关服务。第二，行政强制及行政主导的方式也应调整。除了对极少数政策外生育还应执行行政强制政策，其他的计划生育工作（宣传倡导、政策引导、优质服务、维权等）都可以更多依靠群团组织和其他社会力量来开展甚至主导，对失独家庭通过提供相关服务来维稳、对一孩家庭提供服务使其消除生育二孩的后顾之忧等，更是行政主导方式难以奏效的。
概括起来，这个阶段的计划生育工作需要：适应人口形势、回归家庭本意；调整治理模式、形成多元共治。
多元共治，既要多元，更要共治。这种治，包括工作目标、管理方式和激励机制，都不能以政府为主导，而要利益相关者共同参与，尤其是群体的利益代言者要发挥更重要的作用。形成多元共治，既需要群团组织能真正代表群众、当好平台，也需要相关事务和职能真正主要由群团组织来承担。前者意味着要形成向上负责和向下负责结合、管理力量具有最广泛代表性的组织；后者意味着要放权，包括相关行政资源（指权力和体制内的机构和队伍等）交由群团组织来调配、相关事务交由群团组织来组织或协调。其中，厘清政府权责范围并合理转移行政资源是基础。而群团组织，也只有成为真正的社会组织，才可能与政府形成市场经济条件下的搭档。计划生育工作，目前由卫生计生部门负责，这个领域还有中央管理的21个群团组织之一——中国计划生育协会（简称计生协）。目前，计生协与卫生计生委之间，已经初步形成了相互配合的局面，各种层次的文件也意图加强计生协的工作。例如，“十二五”期间，国家卫生计生委接连发布了《关于加强计划生育基层基础工作的指导意见》（国卫指导发[2014]37号）和《关于在机构改革中加强计生协工作的通知》（国卫指导发[2014]38号）。文件说明，中国计划生育工作的特色是行政管理、技术服务、群众工作“三位一体”，“把一些直接面向群众、服务性强的工作，通过项目运作、购买服务等方式，放手交给计划生育协会去做”。但计划生育的行政主导方式尚未改变、计生协的代表性和平台性尚未充分体现。即多元参与的局面形成了，多元共治的局面却未达成。
出现这样的问题，说明计划生育工作中尚未形成现代化治理体系，这既有计生协的原因，也有卫生计生部门的原因：和其他群团相比，计生协是“小机构、大队伍、无权力”，其过去发展不足，机构建设在群团中相对弱小，可资调动的行政资源少，自身队伍力量不强，相关体制机制也亟待完善，工作并未独立；而权力和各类行政资源仍然集中在卫生计生部门，计划生育工作，实施方式仍然是卫生计生部门主导，这样显然难以适应人口形势、实现计划生育工作转型。解决这样的问题，自然要从政府放权开始。
政府应该放哪些权
在政府的五项职能中，社会管理、公共服务和环境保护中的部分可能由政府放权至群团组织或其他社会力量。在社会管理和公共服务中，政府放哪些权，有一个标准是共性的，即非行政强制力量即可推动和政府管不好或不愿管的领域，大多数属于公共服务。有些领域属于不愿管甚至在目前制度下无法管的，如个性化服务，在计划生育领域比较典型的是对失独家庭的精神慰藉；而有些领域，则属于管不好的，如生育形势缓和后的计划生育政策执行（包括鼓励按政策生“足”）等。若沿用行政强制的办法，则失独家庭的全部责任可能被公众全部归咎于政府，一孩家庭也不可能行政强制生二孩（但像生育指标等社会管理中的审批权，不属于“管不好”或“不愿管”领域）。还有一些权，是希望扩大决策参与面或增强代表性的，如政策制定、非政府组织的协调和管理等，群团组织从性质到程序上都更便于吸纳各方面代表参与日常工作甚至决策以充分反映各方利益。从这个角度来分析，社会管理和公共服务领域的这些放权，主要权力为支撑这些公共服务的行政资源的支配权。依据习近平总书记对中国计生协第八次代表大会的指示（“希望中国计生协认真履行肩负的职责，引导广大人民群众正确认识当前我国生育政策调整完善的重大意义，切实做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和流动人口服务等各项工作”），可以计划生育领域的主要工作为例（表1），说明政府哪些权可放。
在计划生育从政府主导的强制政策逐渐转向政府引导、各方配合的国民自觉行为的过程中，群团组织应是主力。通过合理放权，使政府当好甲方角色、群团组织当好乙方总包的角色，共同调动各方面社会资源提供服务。政府合理放权才可能形成群团组织引导各方面社会力量合力用权，尤其是其家庭发展相关项目在设计、组织、相关行政资源调配上的主导权。
需要注意的是，放权的前提是改革：①政府的放权应和机构改革结合起来，尤其是与基层政府的机构改革结合。只有这些机构的“三定”方案中明确了相关职能的划转，才可能使这样的放权真正放出去；②计生协也需要改革。通过相关改革，使计生协原有的以及改革后从上级计生协和本级计生委放权后获得的事权和任务匹配。从计生协的情况看，只有做好自身改革才可能使其具备接好权、用好权的能力，这样才可能真正使计划生育领域融入现代化治理体系和具有现代化治理能力。
群团组织怎么改才能接得住、用得好？
政府放权是为了形成现代化治理体系、优化社会管理和公共服务。群团组织对这些权力应该接得住、用得好，才可能使放权实现初衷。不过，近年来，多数群团组织的管理体制、资金机制和人力资源管理机制、工作方法、业务流程等在“参公管理”中与党政机关趋同（多数群团组织认为这是保障程度和地位在提高），在党委政府与群众之间的平台作用、纽带作用有下降的迹象。同时，也有不少地方党委和政府对群团组织不够重视，也缺少支持，群团组织的边缘化非常明显，无法有效地参与政治生活和公共事务管理。既存在官僚化、也存在边缘化。如果只是简单放权，是否能放到相关群团组织上、群团组织接到权后是否能比行政部门用得好，都存在很多问题。从目前的情况看，除了工作有相对独立性的工会、共青团、妇联等，多数与某部委关系密切的群团组织，均面临政府放权是否接得住、用得好的问题。这就要求，在放权中，群团组织需要首先练好内功，然后才是相关行政机构在放权上配合，“里应外合”，才可能使这样的放权效果体现到改善社会管理、公共服务上。而且，这些方面的既有探索，说明只要相关体制机制设计到位，群团组织完全接得住、用得好。如残联，就在政府放权后基本形成了权责明晰、各尽所长的局面：在扶持残疾人发展的具体工作中，民政部门和残疾人联合会（以下简称残联）的分工较明确。民政部门履行主管部门职责、做好补贴资格审定、补贴发放、监督管理等社会管理方面的工作；残联发挥“代表、服务与管理”职能作用，及时准确地向当地政府反馈残疾人需求和情况（这属于信息平台），积极动员社会力量特别是助残慈善组织参与残疾人两项补贴制度的落实工作（这属于组织平台）。
（一）如何才能接得住
从表1可看出，政府部门放权后，须有相应的群团组织将这些权力接住，这其中可能产生两方面问题：①群团组织用什么方式来承接权力，同时避免嬗变到传统的行政管理模式上去？②相关权力可能涉及多个群团组织，如何才能让主要业务对口、规范程度较高的群团组织成为承接这些权力的主体？
对第一个问题，应该看到，我国目前的群团组织具有较典型的官民二重性，许多组织在发展壮大中越来越像机关，按中央文件的说法，机关化、行政化甚至贵族化、娱乐化（简称“四化”）现象普遍。这样的组织不改革就在现代化治理体系中代表民意、架起平台、成为桥梁难言合格。以计生协为例，如果计生协沿用计生委的办法来开展工作，计生协承接权力后就会慢慢变为翻牌计生委，从而失去了放权的意义。为避免计生委移交的职能转移给了机关化的计生协，将权接住用好，就必须先改革。
从体现代表性和平台性角度，群团组织应进行三方面改革：①组织形式和成员构成，这是体现群众代表性的主要方面。这要求组织在领导班子、决策机制、信息公开和公众参与等方面均有别于行政机构，从代表性、平台性等方面进行改革。前者可探索全面建立“领导班子专挂兼”机制，推动群团组织基层队伍多元化发展。这一方面要改进群团干部管理方式，支持群团组织根据自身工作特点按规定考录和遴选工作人员；另一方面要不唯年龄、不唯学历尤其是不唯职级选拔计生协领导干部，推动群团领导班子专挂兼相结合，形成科学合理规范的比例结构。后者就要求培育和扶持这个领域的非政府组织和志愿者，把社会专业人才和热心人士纳入群团组织工作队伍中。②分层改革，以做大、做强为基础，这是保证平台功能的基础。较高层级的计生协的机构改革应首先着眼争取行政资源，较低层级的计生协的改革应首先着眼增强队伍能力和活力。③分类改革，避免整齐划一，这是保证队伍有能力、有活力的基础。省级以下计生协的资金机制和机构组织形式要有因地制宜的分类创新，避免一刀切地用参公入序的方式提高队伍的保障程度，而更多地结合各地的既有基础和主要问题用更灵活的方式设计激励机制。
如果经过这样的改革，使计生协基层队伍自身的能力和活力大幅增强，计生协就有可能在计划生育领域政府的放权范围内、在政府不干预的情况下成为具有较强竞争力的承接组织和枢纽型组织。其他可能进入这一领域的组织（如妇联、社工组织等），可以参与到枢纽型组织的活动中。这样，才可能实现《全面两孩决定》中的愿景：“加强政府与社会协同治理，广泛动员工会、共青团、妇联等群团组织和其他社会组织共同做好计划生育工作。充分发挥计划生育协会的生力军作用”。
但是并非群团组织练好内功就能担得起这副担子。必须承认，群团组织承担相关社会管理和公共服务职能，有三方面相对不足：①与相关政府部门的协调能力不足；②行政资源保障不足；③专业化队伍不足。前二者，通过“三定”方案和加强编制、经费保障还可在较短时间内弥补，建设一支较高水平的专业化队伍却非短时之功。以计生协为例，这个组织是“小机构、大队伍、无权力”，队伍尽管大却专业性不够，还需要增强专业实力，尤其在提供相关服务鼓励人群按政策生“足”中需要大量的专业服务力量，而这通过卫生计生系统内部的资源划转即可实现。在县以上计生协未来基本参公管理、具有较好的行政资源来源保障的情况下，将表1中的相关事业单位划归计生协管理，更利于群团组织做好工作，而对事业单位并无实质性负面影响。可以残联的经验来说明这种改革的操作性。残联类似的资源整体划转早已在体系内自上而下实施了。中国残联的下属单位包括康复研究中心（类比于计生系统的科研所）、辅助器具中心（类比于计生系统的药具中心）、信息中心、就业服务指导中心、按摩医院、基金会以及相关新闻出版单位等，省市级残联下属单位也有康复中心、就业指导中心、福利基金会等。这些单位，均为原民政部门下属，但整体划转到了独立的残联系统，使残联队伍的专业能力有了大幅提高。类似地，计生协如果获得了卫生计生部门的专业队伍，其短板正好可以得到针对性弥补。而且，只有这样划转，才能真正厘清政府和社会的界限。这种改革方案，其实是往国际惯例上改：国际计划生育联合会的152个成员协会中，除个别成员协会没有诊所外，其他国家计生协均有自己的多功能诊所。这种诊所不仅相当于中国的计生服务站，也有宣教中心、药具中心、培训中心的功能。
（二）如何才能用得好？
相关权力、行政资源和专业队伍，由群团组织来统筹使用，与政府部门相比还有两个短板：①群团组织“形散而神不散”，虽然已经自成体系，但自上而下的指挥调度能力弱于政府，而又不能通过行政化的考核等方式来弥补这样的短板；②吸引力较弱，吸收新鲜血液的能力不如政府，难以吸收到较好的干部和新进人员。
对这样的短板，不能套用政府部门的办法，否则就是继续走“四化”老路。对此，仍然需要通过改革来解决，即采用“外病内治”的方法，通过完善组织形式，增强队伍的代表性、形成基层社会组织平台来弥补这些短板，这样才可能在削弱衙门作风的同时形成更强的社会管理和公共服务力量。
用得好的核心，是在通过改革增强组织能力的同时形成群团组织与政府间高效合作模式。
首先是要完成去“四化”改革，建成枢纽型社会组织。以枢纽型社会组织建设为抓手倒逼群团组织去行政化改革，强化其服务性。这就需要改变对党委政府的过度依赖，强化枢纽型社会组织的服务特征，提升所属领域群体的认可程度，及时代表所联系的群体与党委政府沟通，反映诉求，表达利益，这样才能体现桥梁作用和平台作用。
其次，还要体现社会组织孵化器的功能，有针对性地为社会组织提供初期孵化、政策咨询、能力建设等服务，当好“造血器”，以体现平台作用。再次，还需强化资源支撑，形成人才高地。这既包括发挥其自身的人才、物力和财力等资源优势，为所联系的社会组织提供事业发展所需要的各种资源；也包括努力将所联系的社会组织中的优秀人才聚集起来，形成人才高地，充分发挥他们的智力优势和志愿服务精神。
然后是根据工作领域形成群团组织与政府、非政府组织的合作模式，这包括形成主体角色、组织社会组织、优化项目管理等。①在功能定位上，注重扮演好两个角色——购买主体和承接主体。作为购买主体，首先要明晰职能，中央加强群团工作的文件提到群团组织要承接政府转移社会管理和服务职能，具体是哪些职能，必须明确，而且要设计相应项目纳入政府购买服务清单。作为承接主体，通过整合资源、设立界别、构筑平台等方式加强与社会组织联系服务，引导社会组织健康发展、承接政府购买服务项目，促进社会良性互动。②在组织服务上，注重加强与草根类社会组织的联系。群团组织既要通过项目整体合作将优秀社会组织负责人纳入项目中来并加强对组织核心人物的培训，也要通过委托购买服务使草根组织成为大项目中的个性化服务提供者。计生协若能全面对互助性失独家庭联谊组织提供这样的组织服务，则计生协对失独家庭的服务能力就能明显超过计生委。③在项目征集和设计中，注重发挥两种优势——自上而下的公益招标创投和自下而上的公益项目对接。群团组织要聚焦服务对象需求，在调研的基础上，通过自上而下的公益招标创投，明确项目范围，相对贴近实际、形成规模效应和常态机制；还要采用自下而上的公益项目对接，通过“互联网+”搭建网上的项目展示、交流、交易平台。④在项目实施上，注重综合两种形式——公办民营和民办公助（此处的“公”指群团组织）。公办民营是自己先搭好平台，让社会组织来唱戏，这种方式好管好控，但投入较大。因此，建议采取民办公助的方式，特别是可量化、可评估的项目，比如对失独家庭的心理慰藉等，一些民间组织已经在做，群团组织做好评估、按人头支付即可，不需要更多投入，也更少风险。
总之，群团组织改革的基础是厘清政府权责范围并合理调配行政资源。有了这个基础，群团组织再做好自身改革，我国的现代化治理体系和治理能力就有望在较短的时间内达成目标。
作者单位：中国社科院社科文献出版社/国务院发展研究中心