本刊记者 杜悦英
违规进行污染物排放的企业，因为是当地利税大户，就可趾高气扬地借为当地经济发展做出重要贡献之名“置换”环保部门的处罚——曾几何时，如此事例在中国大大小小的市县屡见不鲜。其后果是生态受损、企业逍遥，公众愤怒却无奈。
这种场景可能即将走入历史。近日由国务院常务会议审议通过的《“十三五”生态环境保护规划》（下称《规划》），描绘出“十三五”时期的中国环境治理新蓝图。
按照环保部副部长赵英民的解读，《规划》的意义在于，“承载了全社会对改善生态环境质量的新期待，体现了国家意志和人民意愿，突出了生态环境保护的战略地位，具有十分重要的意义”。
改善环境质量是核心
《规划》的亮点之一，在于提出了“十三五”生态环境保护的约束性指标和预期性指标。其中约束性指标12项，分别是地级及以上城市空气质量优良天数比率、细颗粒物未达标地级及以上城市浓度下降、地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例、地表水质量劣Ⅴ类水体比例、森林覆盖率、森林蓄积量、受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率，以及化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量减少。预期性指标主要包括地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降、近岸海域水质优良（一、二类）比例、湿地保有量、新增沙化土地治理面积等。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、副研究员陈健鹏说，《规划》将4个环境质量类的目标首次纳入约束性指标范畴，“这说明我国的环境保护工作越来越强调以改善环境质量为核心”。
在北京大学法学院资源、能源与环境法研究中心王社坤副教授看来，这些约束性指标意味着对政府和企业的问责机制在进一步强化，地方党政干部和企业掌舵者头上的“环保紧箍咒”也将越来越发挥其效力，唯GDP论这条路将越来越与发展趋势背道而驰。
“十三五”之前的环保五年规划，污染物排放总量控制是重要的约束性指标。“十五”、“十一五”期间的总量控制指标都完成了，但一个问题随之而来——公众并没有切身感受到环境质量的改善。
空气质量即是典型例子。今年7月17日，环保部发布2016年上半年全国空气和地表水环境质量状况公报，数据显示，全国338个地级及以上城市空气质量总体呈改善趋势。空气质量在转好？如果不是数据显示，而是仅凭个人观感，大部分公众恐难信服这一结论。
鉴于此，正如赵英民所言，统筹部署“十三五”生态环境保护总体工作，其核心正是提高环境质量。他说，《规划》突出环境质量改善与总量减排、生态保护、环境风险防控等各项工作的系统联动，将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心评价标准，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，实施环境质量改善的清单式管理，深入推进各项工作。
利剑出鞘
《规划》提到，要改革生态环境治理基础制度，具体的举措是：
“十三五”将重点推进建立完善规范的覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，全面划定并严守生态保护红线，建立环境污染强制责任保险制度，培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体，开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，完善重点区域污染防治联防联控机制，探索建立跨地区环保机构，推进生态环境监测网络建设、环境保护督察巡视、生态环境损害赔偿和责任追究，改革环境影响评价制度。
在陈健鹏看来，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度和全面实施排污许可制度，正是“十三五”期间最应当着力推进的环境治理新举措。
在《规划》审议通过前的9月22日，中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（下简称《意见》）正式公开发布。
环保部规划财务司副司长吴舜泽说，垂直管理改革要动体制、机制、机构，是底盘性的制度。改革的目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。《意见》强调地方党委和政府对生态环境负总责，明确相关部门环保责任，要求各省制定责任清单，解决各部门职能交叉不清的问题。《意见》通过干部任免、财政供养关系变革减少地方干预。市级环保局领导班子成员实行以省环保厅为主的干部任免体制，确保环保局长站得住也顶得住。市级环境监测机构、市县两级环境监察机构人员和工作经费全部由省级环保厅承担。
他表示，垂直管理在减少监测监察执法的地方干预方面的作用，应该是立竿见影的。在以往的体制下，环保部门是按照行政区域划分的，环境问题往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市两级环保部门在“条”上的调控力量就会明显加大，比如省级环保部门可以探索按流域设置环境执法和行政监管机构，有利于打破行政区的束缚而根据生态系统的整体性进行综合统筹。
垂直管理的新体制，令整个社会寄予厚望。而对于排污放许可制度的推进，陈健鹏认为意义重大但面临挑战。排污许可的前置条件是环境监管机构能够确保排污单位合规，能够实现连续达标排放，而这对我国的环境监管体系是一个严峻挑战。在环境监管失灵的背景下，推进排污许可制度需要环境监管体制调整、监管程序优化、监管能力提升等方面全面、系统、逐步地推进。
《规划》还提到环境保护要“强化科技支撑”，加强生态保护基础研究和科技攻关，完善生态调查评估、监测预警、风险防范等管理技术体系。重点开展生物多样性科学规律与生物安全支撑技术、生态修复技术、生态系统监测评价等关键技术的研究，推动加大生态保护科技相关专项支持力度。加强国际科技合作与交流，积极引进国外先进生态保护理念、管理经验及技术手段，健全完善国内协调机制。
中国社会科学院工业经济研究所副研究员郭朝先对此深有感触。长期关注工业节能减排的他对《中国发展观察》表示，近年来，技术可获得性差非常影响企业微观层面的节能减排工作。他说，在一些领域，某些关键节能减排技术我国并不掌握，需要从外国引进。联合国开发计划署（2010）曾指出，中国实现未来低碳经济的目标，至少需要60多种重要技术支持，而这60多种中有42种是我国目前尚不掌握的核心技术。这些短板亟需弥补。
新法破茧
《规划》提出，“十三五”期间，将开征环境保护税，全面推进资源税改革。知情人士透露，环境税草案已经征求了两轮意见，正式推出的时机日益成熟。该人士还称，《核安全法》《土壤污染防治法》的立法工作也在进行中。“十三五”期间，将《自然保护区管理条例》全面升级为《自然保护区法》以及出台《生态环境补偿条例》一事也将加快推进。
几项环境领域的立法进展均非一夜之事，而是水到渠成。如一直呼声很高的环境税，其出台背景为，近几年来税收改革的大趋势是“清费立税”，而2015年新《环保保护法》关于排污费的规定，也为环境税的征收埋下了伏笔。
王社坤在接受《中国发展观察》采访时评价说，与世界其他国家相比，总体看来，中国的环保法律法规体系是健全的。但这个大而全的法律体系，在针对性、可操作性上存在一定问题。往往一部法出来了，但配套法规的建设没有及时跟上。而在天津大学法学院院长孙佑海看来，这显然影响了法律的执行力。他认为，无论从理论上讲，还是从实际工作的需求来看，配套法规均应在法律生效前制定完毕，并与法律同步生效实施。
王社坤还表示，“十三五”期间，完善执法机制十分重要。有法可依，但如果执法者没有确保法的执行，那么再好的法律条文也将流于空谈。加强执法力度、优化执法资源，是迫在眉睫的事。
监管的要义
“十三五”时期的环境监管体制改革面临新的形势，进入重要的调整阶段，从治污减排的历史进程和环境治理制度建设来看，“‘十三五’”时期是我国环境治理的重要转折期”，在接受《中国发展观察》采访时，陈健鹏如此表述“十三五”生态环境保护的特点。在他看来，有效的环境监管，正是实现良好环境治理的基础。
之所以亮剑“十三五”，是因为从治污减排的进程来考察，这是治污减排的转折期。陈健鹏参与的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所基础课题“我国环境污染形势分析与治理对策研究”成果显示，以主要污染物排放趋势为线索进行考察，“十一五”“十二五”强势减排政策推动下，我国主要污染物排放已进入转折期。
该课题研究结论指出，我国部分常规污染物已达到峰值并进入下降通道。空气污染物领域，二氧化硫、氮氧化物排放先后在2006、2011年达到峰值；水污染物领域，COD、氨氮在2006年左右达到峰值。与此同时，非常规污染物，包括挥发性有机物、氨以及农业源水污染物等有望在未来5～10年左右达峰。“十三五”时期是我国主要污染物排放全面实现转折的重要阶段，多种污染物排放及其叠加总量在这一阶段可能实现达峰。陈健鹏特别强调，从产业结构及污染物排放趋势来看，我国2010～2020年这一阶段大致相当于欧美国家污染物排放实现转折的20世纪70年代，属于“先污染、后治理”阶段中“先污染”阶段的“终结”阶段。从经济增长和污染物排放及环境质量关系的维度来考察我国绿色发展的进程，“十三五”期间，我国主要污染物叠加总量排放与经济增长将全面脱钩，是我国实现绿色发展的转折期。
而从制度建设的角度，“十三五”是环境治理体系逐步完善的关键期。
党的十八大报告提出了“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的生态文明建设目标，并提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，将生态文明升格到与经济、政治、社会建设同样的地位，并上升到前所未有的高度。随着十八大以来生态文明制度建设的发展，自上而下加强环境保护的政治意愿不断强化。以2015年新《环境保护法》的实施和《生态文明制度改革总体方案》出台为重要标志，包括环境治理体系在内的生态文明制度建设进入重要攻坚期。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》在环境监管体制方面，进一步明确提出“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构”。
“可以预见，‘十三五’时期在环境治理框架下一系列制度安排将会得到落实”，陈健鹏说，“我国环境治理体系将逐步进入体系完善、有效性提高、效率改善阶段，为实现2030年左右环境质量根本性好转奠定制度基础”。