廖茂林
英国是世界上最早开展工业革命的国家，煤炭的广泛应用曾经导致了英国历史上最为严重的污染。19世纪末到20世纪中期，是英国雾霾最为严重的时期，英国伦敦每年平均有30~50天处于重度雾霾天气，被称为“雾都”。进入20世纪70年代以后，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁。英国在治理雾霾的几十年中积累了丰富经验，为中国治理雾霾提供了诸多有益启示。
英国雾霾治理的主要措施
第一，完善立法，严格执法。英国非常注重通过完善立法来为治理空气污染提供保障。早在1843年，英国议会就通过了控制蒸汽机和炉灶排放烟尘的法案。工业社会后期，英国更加注重环境污染治理。1956年，英国通过了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》。此后60年间，英国政府不断完善环境保护的相关法律法规，20世纪70年代出台了15部法律，20世纪80年代出台了24部法律，20世纪90年代出台了31部法律。在执行方面，英国实行“谁污染、谁治理”的原则，由污染企业付费，专门的环保公司进行治理，杜绝了治理过程中企业玩弄手段的可能。在处罚方面，英国对污染企业处以重罚，不设置罚款的最高限额，提高企业的违法成本，对污染企业形成了强大的威慑作用。
第二，调整产业结构，推动能源消费结构转型。随着经济全球化，发达国家制造业向发展中国家转移，英国进行了全面产业结构调整，推动产业升级，着力发展高新技术产业、服务业和绿色经济产业。政府利用税收政策促进高能耗产业向低能耗产业升级，鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术，并倡导在企业内部、企业之间、产业园区内构建废弃物循环利用的经济体系。政府通过减少对传统高能耗产业的补贴，控制钢铁、纺织等产业的发展规模，减少污染源，并且加大对服务业的扶持力度，以补贴的方式积极推广新能源的使用，降低煤炭等污染物排放高的能源的使用比例。2011年，英国能源消费结构中，煤炭、天然气、石油、电力比例调整为1.8:30.7:45:19.8。2012年，英国只有很少的领域维持经济增长，绿色产业是其中之一，并且绿色产业将创造40万个工作岗位。按照英国政府的计划，到2020年，可再生能源的能源供应比例提高到15%，积极发展风电等绿色能源，其中40%的电力将来自绿色能源。
第三，合理规划城市布局，打造低碳城市。在城市环境承载力概念的基础上，英国政府重新安排城市布局，用新城开发和公交发展疏导公众离开超大城市中心区，同时不计成本地保护城市中心区的自然环境。英国通过城市绿化，吸附空气中的悬浮颗粒物，降低城市出现雾霾的可能。2008年英国颁布《气候变化法案》，政府承诺到2020年将削减26％~32％的温室气体排放、到2050年实现降低60％的温室气体排量，并建立了与立法绑定的政府“碳预算”五年计划。2007年，英国政府宣布将在全国建设10个生态镇，并对所有房屋节能程度进行“绿色评级”，以提高房屋能源利用率和减少排放。英国政府还要求从2016年开始，所有新建住宅都必须是“零排放”，且对此类环保住宅给予免缴印花税的政策优惠。
第四，倡导绿色出行，鼓励公众参与。20世纪80年代，伦敦大气首要污染物由来自工业污染变为来自交通污染。为此，英国又采取了一系列措施来抑制交通污染，包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等。自1856年伦敦首条地铁开建至今，伦敦地铁站的数目已经超过273个，总长达到400公里，且各地铁线均延伸至市郊，住在郊区的居民乘坐地铁出行非常方便。2003年2月，伦敦市政府规定，周一至周五早7点至晚6点半进入市中心20km范围内的机动车，每天征收5英镑的“交通拥堵费”，而且私家车要加装尾气净化装置，此项收入将全部用于改善伦敦公交系统。此后，收费区域不断扩大，收费标准也提高到当前的8英镑。政府还公布了更为严厉的《交通2025》方案，计划在20年内，私家车流量减少9%，废气排放量降低12%。同时，政府大力发展新能源汽车，倡导绿色交通，建立2.5万套电动车充电装置，购买电动汽车可以享受高额返利，并且免交汽车碳排放税，还享受免费停车。英国政府还计划建设12条自行车高速公路以鼓励自行车交通代替汽车出行。为了鼓励公众参与和监督，英国政府在空气状况发布方面也毫不避讳，各种空气监测信息均对外开放。
第五，利用先进技术，注重协同治理。英国政府还对治理大气污染提供了先进的技术进行支持。从2011年起，英国政府对街道使用一种钙基粘合剂治理空气污染，这种化学溶剂像“胶水”一样将悬浮污染颗粒“黏”起来，坠落地面，从而改善空气质量。根据目前的监测结果，使用这种技术的区域的悬浮污染颗粒已经下降了14%，取得了良好的治霾效果。大气污染受自然条件影响，具有跨区域传输的特性，因而防治雾霾也必须进行区域合作，协同治理。英国地方政府通过大量合作来开展对空气污染的整体治理，这种合作既包括政府部门之间的合作，也包括政府与社会团体的合作。
第六，重视运用市场机制。强制性的法律法规是英国环境整理的根本手段，而经济手段则逐渐成为英国污染防治改革的前进方向。经济措施具有持续的刺激作用，通过环境成本内部化，使人们逐渐形成自愿减污的环境治理方式，降低治理成本。比如征收环境税、排污权交易等，这些措施可以达到降低治理成本，提高环境治理效率的目标；税收优惠，比如税收返还、加速折旧等措施，逐步从收入征税转向对环境有害行为征税。
对我国的启示
第一，建立、完善立法及相关配套法律法规，严格执法，并加大执法力度。我国政府应加紧将现存的以《大气污染防治法》为主的法律体系中的相关规定细化，出台具体的排放总量控制标准、污染物排放种类、限期治理制度等。而不应该仅仅停留在原则性层面。只有建立了完善、具体、可操作的法律法规，环保执法人员才能有法可依，依法执法。在处罚方面，我国在立法中应当体现加大惩罚力度的条款，对排污企业或行为形成威慑或抑制。
第二，转变发展观念，推动能源消费结构转型升级。我国目前以工业为主的产业结构，工业废气排放构成了雾霾的主要污染源之一。2012年，我国工业排放的二氧化硫约为2117.63万吨，烟尘、粉尘为1235.77万吨。这不但使我国大气质量受到严重影响，也占用了大量的治理资金。英国产业结构与能源消费结构发展的历史告诉我们，高消耗、高污染、高排放的经济增长方式难以为继。政府必须转变观念，跳出“以经济建设为中心”的非永续发展模式。大力推进产业结构升级，大力发展服务业，增加服务业在GDP总量中的比重，同时鼓励创新，推动工业生产向价值链高端迈进，降低能耗。同时推进能源消费结构转型，鼓励清洁能源的发展与使用，促进我国能源消费结构向清洁型转变，降低污染排放量。
第三，合理规划城市布局，妥善处理城镇化和工业化之间的关系。英国的“花园城市”“低碳城市”概念为我国城市布局提供了有益的借鉴。在城市环境承载力概念的基础上重新安排城市布局，用新城开发和疏导公众离开超大城市中心区，同时不计成本地保护城市中心区的自然环境。由“堵”的手段转变为“疏”的方式改变城市格局。英国的历史经验表明，城市雾霾产生与城镇化过程中没有充分考虑工业化可能造成的环境问题有关，因此，我国城镇化应当妥善处理城镇化和工业化之间的关系。政府要尽早干预、及时干预、合理干预，扩大政府的城市管理与公共服务功能，为环境把好关。此外，鉴于雾霾的跨界传输性，应当加强区域协同治理，比如，在缓解北京市空气污染的问题上，北京市政府可以协同整个京津冀地区，实行整体的环境污染整改措施。
第四，完善民众参与机制，提高公众环保意识。政府有待建立更完善的民众参与机制，拓展民众参与治霾的渠道。建立环境公益诉讼制度，加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，通过回应民众诉求，使公众得以在实践层面监督政府行为，强化公众参与成效。在树立环保意识方面，应当借鉴英国政府身体力行与鼓励市民参与的做法，在社会及学校等教育机构宣传环境保护的基本常识，鼓励市民参与，使绿色出行成为常态。
第五，通过市场机制规范企业行为。英国政府通过市场机制来规范排污企业行为的做法，取得了良好的成效。它将企业排污的成本内部化，有效弥补了市场失灵的弊端。企业通过最大化自身的利益，最终做出了降低排放量、自愿减排的选择。长期来看，内部化排污成本的方式，促进了企业自主减排；而加强技术投入，改进生产技术，最终促进了企业向低碳、环保的生产方式方向发展。因此，在中国治理雾霾的过程中，应当引入财政税收杠杆，完善碳交易市场等经济工具，通过市场进行治理，政府则侧重完善市场机制和监督企业行为的功能。这样不但能节省政府的治理成本，还能形成治理雾霾的长效机制。
作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员
Visits: 9