屠新泉
2016年是中国加入世界贸易组织（WTO）15周年。在过去的15年中，中国经济和贸易发展取得了辉煌成就。尽管当前经济发展面临一些困难，但入世无疑仍然是值得庆祝和纪念的。然而，一个本该在今年瓜熟蒂落、画上句号的问题却突然浮现出来，并成为各方争议的焦点，即中国的市场经济地位问题。2005年笔者曾经发表过一篇文章，将市场经济地位问题称为一个“被放大的问题”，多少有些批评当时各界对这一问题的过度关注和投入。孰料11年后这竟依然是一个问题，而且还成了一个无法回避的棘手难题。
根据中国入世议定书第15条规定，中国加入WTO后15年内，其他WTO成员在对华反倾销时可以继续采用“替代国”做法，即不采用中国的价格进行比较，而采用第三国的价格。其结果是中国企业更容易被认定为倾销，而且倾销幅度可以定得更高，从而适用更高的反倾销税。“替代国”做法的依据是《关贸总协定》中的条款，该款规定对由政府完全垄断贸易或制定价格的国家，可以采用特殊的价格比较方法。但该款并未明确指出此类国家就是非市场经济国家，也未给出明确的判断标准。这进而给予了WTO成员很大的自由裁量权来决定什么样的国家可以采用替代国做法，并在美国、欧盟的国内反倾销法律实践中产生出“市场经济地位国家”的概念，加拿大、澳大利亚、印度等一些国家随之效仿。在我国加入WTO之前，美欧也一直在对华反倾销中采用这种方法。因此，议定书15条的目的在于在适当的时机终止这种歧视性的做法。经过谈判，我国与美欧等主要谈判方达成共识，即在我国入世15年后应当取消替代国做法，而在反倾销中将我国与其他国家一视同仁。从谈判过程、双方意图来看，这一条款的目的是明白无误的。
这里需要说明的是，议定书第15条并非要求各成员承认中国是一个市场经济国家，而是规定无论各成员依据其国内法是否承认中国是一个市场经济国家，都不得再对中国企业采用“替代国”做法。也就是说，如果一成员能够承认中国的市场经济国家地位，那么就国内法和国际法都没有任何障碍；但如果一成员不承认中国达到其国内法确定的市场经济国家标准，则从国际法层面上必须取消对中国企业的反倾销“替代国”做法。在这个问题上，我国政府曾在一段时期内积极寻求一些国家承认中国的市场经济地位，多少让人们在认识上产生了混淆，使得至今仍有些人误认为第15条就是要求各成员在今年自动承认中国的市场经济地位。
不过，市场经济地位问题在欧美国家都只是一个反倾销法中的特定概念，它与“替代国”做法之间有密切的相关性。也就是说，非市场经济地位是实施替代国做法的前置条件，因为中国被认定为非市场经济国家，所以才可以实施替代国做法。反过来说，取消替代国做法虽然并不意味着承认市场经济地位，但同时也使市场经济地位这一概念失去了存在的价值和基础，因为在反倾销领域之外，这一概念别无他用。
因此，对欧美来说，执行第15条有两种方式，一是直接承认中国的市场经济地位，那么“替代国”做法也就失去了国内法基础；二是不承认中国的市场经济地位，但取消“替代国”做法。尤其是第二种方式，本来是没有任何争议的，因为这是明显的WTO义务。但是在2011年，欧盟的一名贸易律师Bernard O’Connor在一个网站发表了一篇小文，却引起了广泛关注。该文指出，第15条并未明确要求成员到期后自动取消“替代国”做法，而是仍可以要求中国企业按照过去的办法去证明自己处于市场经济条件。这种声音的出现主要是由于欧盟的一些产业担心2016年取消“替代国”做法后，会更难遏制中国企业的有力竞争，从而损害其产业利益。而一个更广泛的背景则是，2008年金融危机后，国际上对中国经济改革的方向出现了不同的声音，一种在欧美较为流行的看法是中国政府放缓了市场经济改革的步伐，中国的经济模式日益体现出所谓“国家资本主义”的特征。这种看法一方面体现了不同经济模式之争，另一方面则反映出欧美对中国快速增长的经济实力的担忧。因此，尽管O＇Connor只是一个名不见经传、也没有任何法学研究背景的执业律师，其观点却得到欧美政府的支持和援引，并慢慢成为其官方观点。
目前，欧美不仅认为中国还没有达到其设定的市场经济国家标准，不会承认中国的市场经济地位，更以O＇Connor的观点为依据，辩称第15条并未要求其自动放弃“替代国”做法，坚持其有权在中国入世15年后仍然可以对中国企业采用歧视性的“替代国”做法来计算倾销幅度。美国商务部已经多次表示，美国无意在2016年后改变现行做法，美国甚至警告欧盟不要承认中国的市场经济地位。而欧盟方面，欧盟委员会的态度相对积极，表示愿意遵守WTO规则，但并未明确提出如何处理这一问题。而欧洲议会却于近日抢先表态，反对承认中国市场经济地位，使得围绕这一问题的争议更趋白热化。
事实上，欧盟和美国都清楚地知道，他们对第15条的解释是非常牵强附会的，即便条款本身存在一些含义不清的地方，但其本意是非常清晰的。如果欧美真的如他们宣称的那样支持自由贸易精神的话，也应当从善意去理解该条款，取消对中国的歧视性做法，而不是抓住一点漏洞强词夺理。因此，围绕中国市场经济地位问题的争议不是什么法律问题，而是一个政治和经济问题。首先，从政治上看，欧美近年来对中国的经济模式颇多指责，承认中国市场经济地位，甚至即便仅仅取消“替代国”做法，都被认为是对中国模式的某种认同，这是目前他们还不愿意做的。此外，正如前文所分析的，一旦取消“替代国”做法，对中国的非市场经济标签事实上也就作废了，欧美也就无法再利用这张牌来对中国施加压力。其次，从经济上看，反倾销仍是欧美使用最多的贸易紧急措施，特别是在当前世界经济不景气以及部分产业全球产能过剩的情况下，反倾销措施是保护其部分国内产业利益、赢得相关产业政治支持的重要工具。取消“替代国”做法则会增加运用反倾销措施的难度，即便并非具有决定性的影响，他们也不愿轻易放弃。近期欧美钢铁业成为反对承认中国市场经济地位的最大叫嚣者，正是出于这一动机。
欧美的这一做法无疑是短视的，且具有破坏性。欧美一贯以国际规则的维护者自居，却公然宣示不遵守WTO规则。这一方面会破坏中欧、中美关系的信任基础，损害双边经贸关系大局，另一方面也有损欧美的国际形象，削弱其示范价值。特别是考虑到“替代国”做法在反倾销中并不起决定性作用，取消替代国做法并不会对其发起反倾销造成重大影响的情况，欧美的这种做法更加显得狭隘和恶劣。
对此，我国政府的立场是非常鲜明的，即我国的市场经济建设并不需要欧美的承认，而且中国特色的市场经济建设是一个不断完善的动态过程，很难用一个标准来衡量。因此，我们并不要求欧盟和美国承认中国的市场经济国家地位，而是要求其履行WTO规则，按期取消针对中国企业反倾销时的“替代国”做法，给予中国企业公平待遇。无疑，这一立场是具有坚实法律基础的。我们应当继续加大对欧美的压力，敦促其认真履行WTO义务。其中，欧盟的态度相对较好，且一贯表态遵守WTO规则，只是在如何履行这一义务上仍存在内部的法律和政治上的分歧。因此，我国应当加强与欧盟的沟通，共同探讨解决这一问题的合理途径。对美国的不合作立场，则要充分做好诉诸WTO争端解决机制的准备，加强法律研究和证据收集，确保取得圆满的诉讼结果。但在舆论宣传和内部应对上，除了展现强硬和依法应对的一面，也要更积极地申明中国继续改革开放、加快市场经济体制建设的坚定信心，并以不断改革开放的行动完善我们的市场经济体制。尽管欧美的标准未必科学，但欧美对我们的指责也不妨可以作为我们继续努力完善自身的一面镜子。
走我们自己的路，让他们说去吧；走好我们自己的路，让他们无话可说。
作者系对外经济贸易大学中国WTO研究院院长
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