高国力
近日中共中央政治局审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，明确提出“十三五”时期东北地区要保持经济中高速增长，同步实现全面建成小康社会目标，到2030年建设成为全国重要的经济支撑带。“十二五”期间，东北地区经济下行较快，经济增速位居全国最低，这就需要及早扭转东北地区持续下行的态势，摆脱传统的路径依赖和恶性循环，促进东北地区尽快走上全面振兴的良性轨道。
充分肯定国家实施东北地区等老工业基地振兴战略的成效
自2003年国家实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，总体上取得了明显成效，为全面振兴东北老工业基地奠定了基础。目前社会上出现了一些质疑或者否认东北振兴战略实施成效的言论，笔者认为是不可取的，也不是实事求是的。十多年来，围绕城镇社会保障体系改革试点、厂办大集体改革、棚户区改造、资源枯竭型城市转型、大小兴安岭和长白山林区保护、东北亚开放合作等方面，国家针对东北地区出台了若干重大规划和配套政策，实施了基础设施、生态保护、公共服务、产业转型升级、城市功能完善等领域相关重大项目，投入了大量的资金、技术和人才，有力促进了东北地区经济社会发展。东北三省经济总量从2003年的12722亿元增长到2014年的57470亿元，增长了3.5倍，年均增速保持在14.6%，明显高于全国平均水平。试想如果没有十多年前国家东北振兴战略的实施，东北地区不可能取得上述成效，在当前经济下行压力日益加剧的背景下，可能面临更为严峻的形势。
但同时也应该清醒认识到，东北振兴战略只是取得阶段性成效，许多深层次问题没有发生根本性改变。东北地区重化工业占工业比重、国有企业占规模以上企业比重、固定资产投资占GDP比重“三个比重”仍然偏高，产业结构层次不高、市场竞争力不强的形势严峻。对外开放水平低、创新创业能力弱的现象普遍存在，行政管理效率低下、体制机制不顺、思想观念落后的问题突出，东北地区内在的发展动力尚未形成，严重制约今后的全面振兴。尽管东北三省经济总量持续扩大，但占全国的比重却不断下降，2014年下降到8.4%，创历史新低。
正确认识“十二五”以来东北地区出现的经济下行
“十二五”以来，随着国际金融危机影响的持续发酵和我国经济发展进入新常态，东北地区经济增长出现连续快速下降，引起了中央和社会的普遍关注，有些专家称之为“新东北现象”。2010-2014年，辽宁、吉林和黑龙江三省经济增速分别下降8.4、7.3和7.2个百分点，同期全国经济增速仅下降3个百分点。2015年前三季度，辽宁、黑龙江、吉林三省经济增速分别为2.7%、5.5%、6.3%，分别位于全国各省份倒数第一、三和四位。应该说，这一轮东北地区经济下行既有外在的周期性和冲击性因素，也有内在的结构性和体制性因素。外在因素是快变量，内在因素是慢变量，外在因素通过内在因素起作用，关键在于内在因素的作用。这也就可以解释在当前全国经济下行压力普遍加大的背景下，为什么重庆、天津这样的省份仍然能保持高速的增长，而东北三省、山西、河北这样的省份经济增速出现急剧下滑。
这一轮东北地区经济下行主要表现为以下几个特点：一是经济下行呈现“台阶式”而非“断崖式”态势。特别是站在东北振兴战略实施以来的历史维度看，2003-2007年，经济稳定增长；2007-2010年，波动调整；2010年以来，明显下降。这种“台阶式”下行的特征判断，有助于树立全社会对于东北地区经济下行的理性认识，打消东北地区的恐慌情绪，提振国家全面振兴东北的信心。
二是经济下行并非表现在所有行业和区域，逆势增长的亮点仍然存在。此轮东北地区经济下行主要表现为钢铁、石化、煤炭、电力等传统重化工业，而交通运输装备、农副产品加工、特色服务业等表现出较好的成长性，对于工业增长的贡献率明显提升。从空间分布上看，资源枯竭型城市、传统老工业基地、城区老工业区和独立工矿区经济下降尤为明显，企业利润出现急剧下滑，社会就业压力较大，而一些沿海沿边城市、区域性中心城市、特色功能性城镇则经济下行的压力相对较小。
三是面对经济下行的社会承受力明显增强，不会引发大范围社会稳定问题。经过十多年东北振兴战略的实施，东北地区的城乡居民收入和基本公共服务水平不断提高，不存在上世纪末国企改革时期出现的大规模下岗失业和社会稳定问题。全社会的就业结构和弹性系数明显改变，依靠市场调节的人口外流也在一定程度上缓解了就业压力，东北地区经济下行没有想象的那么糟糕。我们习惯上说的“东北经济好不到哪里去，也坏不到哪里去”，比较形象地说明了东北地区经济下行的影响程度以及今后全面振兴的长期性和艰巨性。
以增量促存量加快需求结构、产业结构和企业结构三大结构调整优化
第一，从“三驾马车”需求结构来看，稳步扩大消费、净出口对于经济增长的贡献，降低经济增长对于投资的依赖度。2014年，东北三省全社会固定资产投资额占全国比重为9.1%，明显高于其GDP占全国的比重，经济增长依赖投资的特征明显。
利用当前东北地区固定资产投资增幅下降的时机，着力优化新增投资的结构，削减产能过剩领域的低效和重复投资，重点扩大有利于创造新供给和满足新需求、弥补公共产品和公共服务短板、促进先进产业、技术和业态发展的有效投资，大力推广PPP合作模式，继续保持投资规模稳定增长，发挥对于经济增长的关键作用。
进一步增强城乡居民消费能力，在保持就业稳定和收入提高的基础上，加强社会保障体系建设、消费环境改善、消费金融发育等配套条件保障，引导城镇居民消费升级换代，挖掘农村居民传统消费潜力。积极创造条件扩大健康、养老、休闲、信息等新兴消费需求，吸引国内外游客和“网客”扩大在东北地区的消费规模，引导境外教育、旅游、奢侈品购买等消费回流，促进消费规模扩大和层次提高，稳步提高消费对于经济增长的贡献率。
发挥东北地区对外开放区位优势，拓展进出口贸易产品规模和国别范围，加快提高东北地区全方位开放水平。利用国家实施“一带一路”战略和中蒙俄经济走廊建设重大机遇，依托东北在轨道交通、汽车制造、航空装备等领域的优势产能，加快国际产能合作，带动产品、技术、工程和劳务的多元化输出，促进东北地区进出口贸易实现“大进大出”和“优进优出”并重，提高出口对于经济增长的拉动作用。
第二，从三次产业结构来看，逐步提高三产占GDP比重，稳步降低二产和一产占GDP比重，不断提升三次产业结构层次水平。2014年，东北三省三次产业占GDP比重为11.2:47.3:41.5，第三产业占比明显低于全国平均水平，产业结构调整空间很大。
加快三次产业内部结构优化，第二产业特别是制造业结构优化至关重要。加快培育壮大一批高技术产业、先进制造业和战略性新兴产业，提高制造业科技含量、附加值和市场竞争力，带动传统重化工业结构升级优化，加快形成优势技术、知名品牌和龙头企业，培育壮大有竞争力的产业链条和产业集群，促进整个制造业结构层次提高。
积极培育现代服务业，优化提升传统服务业，加快生产性服务业和制造业融合，大力推广应用“互联网+”、物联网、电子商务、大数据等新兴技术和业态，加快壮大健康养老、家庭服务、文化创意、节能环保等新兴服务业，稳步提高服务业对于经济增长和就业的贡献率。
强化东北地区大农业特色优势，加快发展现代高效生态农业，着力提高农业生产规模化、机械化、标准化和组织化水平，促进农村一二三产业融合发展，利用“十三五”国家实行耕地轮作休耕时机，加强黑土地保护和高标准基本农田建设，促进东北地区朝着精致农业、品牌农业和安全农业方向发展。
第三，从企业所有制和规模结构来看，加快培育壮大民营经济和外资企业，特别是培育一批充满活力的小微企业，降低国有企业“一股独大”的比重。2013年，东北三省国有企业资产规模占规模以上工业企业总资产的51.6%，但其主营业务收入和利润仅分别占32%和30.7%，国有企业竞争力不强的问题突出。
加快国有企业改革步伐，以管资本为主加快国有企业资产重组，在竞争性行业和环节放开吸引民间资本进入，大力发展混合所有制经济，有机融合国有企业的实力优势和民营经济的效率优势，切实打破国有企业“一股独大”的垄断地位，着力破解“玻璃门”和“弹簧门”怪圈，有效实现东北地区企业所有制结构的多元化。
积极培育充满活力的民营和外资企业，加强产业配套和服务改善，提高行政审批效率和透明度，切实降低税费等有形成本和制度性交易等无形成本。全面落实国家对于小微企业发展的扶持政策，加强小微企业与国有企业的关联配套，积极培育基于新兴业态、新型技术、灵活就业的小微企业，切实发挥民营经济对于国有大型企业的补充和支撑作用。
选择政府职能、国有企业、人才建设、军民融合四个领域作为突破口推动体制机制改革创新
一是推动政府职能转变，切实提高行政管理效率和透明度。按照简政放权、放管结合、优化服务的新要求，破除长期以来东北地区政府部门计划经济色彩浓的影响，大幅度清理和削减审批事项和环节，积极推广集中受理、限时办结等一站式并联审批模式，切实提高审批效率和服务质量。选择一批省、市、县政府重点部门率先开展权力清单、责任清单编制试点工作，明确各级政府部门的权力边界和责任边界，建立试错和纠正机制。明确各级政府部门的权责分工，切忌将一些该管的职能层层下放，已经下放的职能如果不符合该层级政府的权责范围应及时上收，同时促进相关政府部门的职能同步下放，加强政府部门之间的纵向和横向协调。着力提高东北地区政府部门的民主科学决策水平，严格执行集体决策、专家咨询、听证公示等决策程序，增强政府部门决策的规范性和严肃性。加强政府部门和领导的法治教育和信用教育，加强依法行政和信用体系建设，重点在财政补助资金到位、工程款拖欠、税费减免等方面遵守合同，打造法治政府和诚信政府，为东北地区法制和信用建设发挥带头和示范作用。
二是推动国有企业深化改革，增强国有企业活力和抗风险能力。全面落实《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，选择一批重点行业和企业分别开展公司法人治理结构、薪酬分配制度、内部用人制度、国有资产管理体制等方面的改革探索，建立分类、灵活、多元的路径和模式。积极推进国有企业混合所有制改革，根据不同行业和企业类型制定不同策略，宜控股就控股，宜参股就参股，不搞一刀切和拉郎配。重点支持非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国有企业改革，鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式与非国有企业进行股权融合和战略合作。集中力量化解东北地区国有企业的历史负担，加快剥离企业办社会职能，继续推进厂办大集体改革，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。选择国有企业比较集中、具有代表性的城市设立全国国有企业深化改革试验区，积极争取国家赋予先行先试的扶持政策，明确各类国有企业深化改革的路线图、时间表和任务清单，探索国有企业深化改革和转型发展的新机制和新模式。
三是推动人才建设改革创新，营造人才聚集创业的氛围。实施东北振兴战略十多年以来，东北地区人口净流出近200万人，其中很大比重为青壮年劳动力和各类人才，损害了东北地区的发展动力和士气。加快完善人才培养和使用的机制，为企业家、科研人员、公务员创造干事创业的条件，进一步扩大就业创业机会，控制人才外流的态势。在东北地区或部分城市设立人才特区，制定出台住房购置、个人所得税减免、职称职务提拔等方面的优惠政策，吸引国内外各类人才聚集回流。加大东北地区与中央国家机关、事业单位、央企、东部沿海发达省市的人才交流力度，参照国家援藏、援疆、援青中的人才援助政策，实行在特定部门和特定领域人才交流“结对子”，推行人才对口帮扶和定向支持，重点加强企业家和创新性人才的引进扶持。改善东北地区政治、社会和“双创”生态环境，敢于拿出重要的职位和岗位放手让外来人才施展，建立包容、多元、融合的人才环境，形成“引得来、用得好、留得住”的有效机制。
四是推动军民融合创新发展，发挥军工资源优势对地方经济的带动作用。东北地区军工企业实力雄厚，技术和人才优势突出，民用产业化潜力巨大。选择军工企业数量多、实力强的城市设立国家军民融合发展示范园区，加快发展军民两用高技术产业，促进军用高技术向民用转移和产业化发展，鼓励民口高技术企业参与军品研发、生产、组装和配套，实现民参军。建设军民融合协作信息平台，及时发布优势民用和军工产品供求信息，推进军工企业与民口企业的交流合作，实现信息共享、军民互利。积极争取各方面资金支持设立军民融合发展专项资金，以投资入股和补贴等方式支持成长性好、科技含量高、带动作用强的军民合作发展项目。打破军工企业与地方经济的条块分割和行政壁垒，促进军工企业服务外包和人才流动，有效发挥军转科研人员的作用，不断增强军民融合的广度和深度。
作者系国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员
