胡 洁
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“积极发展混合所有制经济”，并强调“国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”。根据这些要求，国有企业与非国有企业的融合发展将成为新一轮国有资产管理体制和国有企业改革的重头戏，这必将促进各种性质的产权要素进一步流转、重组与合作。《决定》明确指出，产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是混合所有制改革和健康持续发展的最基本保障。混合所有制改革是以产权明晰、私有产权的法制化保障和经济自由为基础的。
产权保护制度的经济学分析
按照现代产权理论，产权（property rights）是一种排他性的财产权利，包括排他性的支配权、收益权和财产转让权。产权明确界定对财产支配的范围、空间和方式，为财产运作提供权利基础；为人们界定相互之间的利益关系，特别是分配剩余产品或价值，提供基本的权利规范，从而解决经济活动的动力源泉问题。如果产权缺乏可靠保障，将会削弱社会资本进行长期生产性投资的动力、延误投资、抑制储蓄、减缓金融市场的发育，并鼓励资本外逃、推动地下经济的增长。
1.产权的清晰界定和有效保护有利于市场资源的有效配置
科斯（1960）指出，产权的清晰界定是市场交易的前提。在交易成本为零的情况下，只要产权的初始界定清晰，市场交易会使得资源配置的效率达到最优。Demsetz（1964）则进一步指出，在现实世界交易成本为正的情况下，产权的执行和保护对经济资源的价值有重要影响，从而影响产权所有者的行为。严格的产权保护制度使投资者提供稳定、长远预期，进行长期投资和经营计划，不仅能够保护和合理配置稀缺资源，而且可以通过市场竞争和产权自由转让，提高资源使用效率。产权界定不清，增加人们在市场活动中的交易费用与不确定性，造成社会福利大幅度下降。
2.产权的有效保护有利于促进投资与经济增长
完善产权保护，不仅能够给投资者提供稳定的预期和激励，使企业家能够准确预期未来，从而激发社会资本的长期投资热情，避免急功近利的短期行为，从而促进经济增长和可持续发展。国内外学者大量的实证研究表明，对私有产权的保护强度是刺激投资与经济增长的必要条件，产权的法律保护强度与经济发展之间有显著的正相关关系，当产权保护缺乏时企业是不愿意将利润用于再投资的，经济增长亦会受到影响。诺斯和托马斯（North. D. C & Thomas. R，1973）、诺斯（1981）、阿西墨格鲁等（Acemoglu etc.，2004）都认为，产权明晰是制度变革的核心，进而成为经济增长的前提。根据诺斯的研究，英国在世界上第一个完成了工业革命，并非因为英国当时的蒸汽技术最为先进，而是因为英国第一个建立了保护私人产权的制度。有效的产权保护，刺激了英国民间的投资和金融创新，诺斯因此称“工业革命”的实质不是技术革命，而是一场制度革命。John Torstensson（1994）研究了68个经济发达国家与发展中国家，发现人均国内生产总值增长率与政府任意攫取私有财产的风险指数有负相关关系。David A. Leblang（1994）对106个国家的统计研究结果表明，产权保护程度高的国家是产权保护程度低的国家经济增长的两倍。
3.产权保护有利于产权结构优化和金融市场的发展
La Porta、Lopez-de-silanes、Shleifer和Vishny（简称LLSV，1997，1998，2000，2002）的系列研究以及Demirguc-Kunt和Makimovic（1998）、Friedman，Johnson和Mitton（2003）等大量研究表明，一国法律对投资者权利的保护程度与企业的产权（股权）结构、金融市场的发展、经济增长等高度相关。他们认为，投资者权利保护与融资组织的规模相比是更为根本的、决定金融发展的因素。投资者保护程度直接影响到一个国家金融体系、融资模式和所有权结构，而企业的所有权结构又决定公司治理的水平，进而影响公司绩效，从而最终对经济发展产生影响。LLSV（1998，2000，2002，2006，2008）研究发现各个国家之间的企业产权（股权）结构差异是由投资者的法律保护水平的差异所导致的，股权集中度与投资者法律保护水平呈显著的负向关系，这是投资者需要通过高度集中的股权结构以获取控制权来弥补法律对于投资者保护不足，从而保障自身权益。
4.完善产权保护制度对推进混合所有制改革具有重要的现实意义
《决定》提出，产权是所有制的核心，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度是混合所有制改革和健康持续发展的最基本保障。《决定》要求“完善产权保护制度”，不仅明确“公有制经济财产权不可侵犯”，还强调“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。同时，还进一步明确要求，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平公正公开参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。产权明晰、保护严格有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于促进非公有制经济发展，释放社会资本活力；有利于各类资本和产权的流动重组，推动混合所有制经济发展；有利于形成良好的信用基础和市场秩序。由此可见，完善产权保护制度不仅是《决定》提出的改革任务，而且是使市场在资源配置中起决定性作用的保障性措施，更是混合所有制企业健康发展的保障前提。
当前混合所有制改革中存在的产权保护问题
当前由于我国产权保护制度不完善，严重阻碍了国企混合所有制改革的进一步推进，主要表现在以下几方面。
1.不同所有制的产权保护强度存在不一致的情况
国有资本的产权以国家信用为后盾得到充分的保障；而非公经济的产权保护仍然面临不确定性。虽然一再强调，非公有制经济具有与公有制经济相同的市场地位，可以公平地参与市场竞争和要素分配，但实际上非公有制经济获得的市场待遇相差很大。非公有制经济不仅投资领域受限，而且在社会资源的分配和市场占有方面还存在市场主体权益不平等、机会不平等、规则不平等现象。如在行业准入方面，民企仍面临“玻璃门”、“弹簧门”问题；关键资源获取、贷款融资获取、各种政策的享受、财产安全保障等方面都或多或少存在权利不平等的情况。
2.私人财产权被公权侵害的现象时有发生
当前由于种种原因，私人财产常常受到一些不必要的干扰和侵害。近年来就发生过多次侵权的事件，地方政府以低价强行收购民营的油田、矿山和企业，有些地方甚至动用了公检法没收和处置民间资产，尤其是在拆迁、耕地占有方面。
3.中小投资者保护机制不健全
由于混合所有制企业中，股权集中，导致企业决策中“一股独大”现象严重，所以公司决策都掌握在国有股和法人股这些大股东手上，中小投资者不具有话语权。《公司法》和《证券法》对小股东的权利更多限于“原则性描述”，小股东利益保护机制不健全，在很大程度上制约了小股东参与公司治理的能力和积极性。同时，现行法律法规对于侵权行为往往重行政处罚轻刑事、民事处罚，缺少完善的民事赔偿制度，投资者诉诸司法救济仍存障碍，大大限制了投资者通过法律手段维护自身权利。由此导致控股股东或实际控制人包装和操纵信息，进行财务造假，粉饰报表，操纵利润；通过内幕交易和关联交易，制定不合理的交易价格，转移利润，转嫁成本，转移资产和利润，侵占公司财产的丑闻时有发生，严重侵害了小股东的利益。
4.法治体系不能提供可靠的产权保护
由于司法改革的滞后，司法机构存在政法不分，司法不独立、效率低下状况。司法体系不能独立有效运行，有些法官判案是根据政府领导的意思来定。产权的界定和纠纷往往由当事人和官员个人关系决定，而官员个人利益的卷入和个人判断的任意性，实际上是对法治的破坏。
5.非正式的产权保护制度起着重要作用
爱伦等（Allen etc.，2005）认为，中国之所以能在法律对投资保护不健全的条件下取得高速的经济增长，原因在于中国有替代的机制对投资者进行保护。在国家正式的产权保护法规、条例以及实施制度不健全条件下，政府在权限范围内实行的非正式产权保护制度对于中国改革开放以来取得的成就做出了较大贡献的同时，也大大提高了社会交易成本。由于政府掌握了越来越多的资源和权力，致使政企关系中潜规则大行其道。工商、税务、环保、安全、卫生、街道部门吃拿卡要、乱收费、寻租腐败、地方保护等现象在一些地方还比较严重，企业往往为了获得发展机会和所需资源，不得不按照潜规则与政府打交道，以获取非正式制度的保护，由此导致官商勾结和严重的腐败问题。
混合所有制改革中完善产权保护制度的建议
产权是现代企业制度的核心，完善产权制度必须以各种产权受到公平保护为核心，依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。
1.完善保护产权的法制体系，形成有利于混合所有制经济发展的法制保障
首先，进一步完善相关立法。制定和完善产权保护的一系列法律规则，全面推进法制建设。如宪法、民法、公司法、破产法、资本市场法、投资者权利保护法等，以构建产权保护的法律制度基础。一是完善宪法保护。经过历次的完善，宪法及宪法修正案已经提出保护公民的私有财产权和继承权，同时也提出，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产征收或者征用并给予补偿”，这就留下了执行弹性的问题，所以应制定更为明确的适用性法条规定。二是要全面梳理现有的有关产权的法律法规，对相互冲突的条款进行修正。如民法、物权法、公司法、破产法、继承法、各种条例之间还有一些相互冲突的规定。三是完善有关产权保护的法律与法规。如针对混合所有制改革，要完善国有资本预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监管；完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护包括混合所有制企业在内的各类企业职工的合法权益。
其次，建立公正和可预测的司法体系，加强公正执法。司法体系能够维系正义，一定是独立的。为此，需要改革现行的司法体制，提高司法机关的独立性、透明度；严格依法行政，打击非法占有或损害市场主体合法权益的行为；提高执法人员的职业素养，加强执法能力，从而提高整个司法体制的运行效率。
2.确保产权平等，创造有利于混合所有制经济发展的制度条件
一是确保产权的法律地位平等。产权是经济财产权利的法律表述，是所有制的核心。《决定》强调“公有制经济财产权和非公有制经济财产权同样不可侵犯”，将非公有制经济财产权上升到与公有制经济的同等地位，进一步明确了非公有制经济财产权的法律地位问题，是维护市场经济的法治理念、契约精神和平等制度的体现。为此要清除所有制歧视，对不能保护各类市场主体合法权益的规定，要及时修改或者废止，形成不同所有制经济在法律地位上平等，保护各种属性的产权合法形成与安全运行，使非公有制经济的财产权在法律层面得到更加有效的保护。
二是确保产权市场地位的平等。《决定》指出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平公正公开参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”按此要求，要打破体制障碍，进一步放宽行业、领域和环节准入，破除“玻璃门”、“弹簧门”等障碍，使不同性质的企业能够平等地参与市场竞争，获得公平的发展机会；保证各种所有制经济依法、机会均等地按统一的市场价格获取生产要素，平等地承担税赋及其他正当负担，平等地参与市场竞争，以创造市场的效率与活力。
3．转变政府职能、规范政府行为，营造有利于混合所有制经济发展的体制条件
国家是产权界定和实施中非常关键的力量。历史上最大的侵权是政府的侵权，最大的腐败是权力的腐败。建立对公权力的约束机制，用法律形式明确界定产权，保护产权免遭盗窃和其他掠夺行为的损害，保护产权不受政府随意性行为的侵害。合理界定政府的权责界限，减少不必要的行政干预，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。简政放权、转变政府职能，充分发挥政府的公共服务职能和市场监督作用，减少审批事项，营造便利的政务服务环境。规范政府行为、打击腐败、限制政府官员的武断行为，以免国家权力掌握者为自身利益而使产权结构低效率运行。
4.加强中小投资者利益的保护，完善混合所有制企业健康运行的治理机制
完善企业内部治理机制。建立与完善股东会、董事会、监事会制度，规范其运行，确保董事会的独立性，切实发挥独立董事和监事的作用。在混合所有制企业中，所有资本都是以股东的身份出现，不分大小、不论产权属性，同股同权，依法享受股东的权利，履行股东的义务，按《公司法》发挥股东会、董事会的作用。
完善外部治理环境。借鉴国外经验，制定专门的《中小投资者权益保护法》或投资者保护条例，切实保护中小投资者的权益不受侵害。健全中小投资者赔偿机制，完善民事赔偿制度。完善相关侵权行为的民事诉讼制度。扩大受案范围和民事赔偿主体范围，鼓励和支持受害者通过法律途径来维护自身合法利益。集体诉讼制度，优化中小投资者依法维权程序，降低投资者的诉讼成本和难度。
5.建立以保护产权为基础的市场规则，创造有利于混合所有制经济发展的市场环境
公平的市场规则是一切市场交易有序开展的基础。混合所有制改革的重要一环是国有产权与私有产权的有序流转、公平交易与有效合作，要确保交易的顺利进行，必须建立运行以保护产权为基础的市场规则。
一是要完善产权流动的市场机制。要清除体制歧视、打破地方保护，建立统一开放、竞争有序的市场体系，特别是要加快建立规范有序的产权交易市场，为国有资本与非公资本之间交易提供一个公平公正公开的市场平台。一个高效率的产权市场，必须是市场机制起决定性作用，利用市场力量进行产权的流转，充分发挥市场的价格发现机制，建立市场化的国有股权定价机制。而产权明晰并受到严格的保护，是市场作用得以发挥的重要保证。
二是建立公平开放透明的市场规则。《决定》提出，加快形成商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立健全各类市场交易的规则，维护市场公平交易、平等竞争的市场经济秩序，创造公平的市场环境。
三是健全产权交易规则、规范流转程序、加强过程监管，推动产权有序流转。应该尽快出台《资产评估法》，在混合所有制改革过程中，完善国有资产评估流程，规范国有产权转让程序，完善信息披露机制，强化公开透明和规范运作，不能让混合所有制成为不正当利益输送的渠道和滋生腐败的土壤。
四是加强职能部门监管和社会监督。完善市场主体和中介组织法律制度，加强社会监督和社会服务方面的立法，要加强对市场的监督管理和执法，对于涉嫌违法行为加大法律惩戒力度，维护市场正常秩序。
作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所
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