◇ 本刊记者 杜悦英
受访者简介：
蔡昉，《中国儿童发展报告2024 ：新型城镇化下的儿童优先发展》主报告作者，中国社会科学院学部委员、一级研究员，劳动经济学会会长，世界中国学研究联合会副理事长。曾任中国社会科学院副院长， 中国非洲研究院院长。主要研究领域包括中国经济改革和发展、人口经济学、劳动经济学、经济增长、收入分配和减贫等；著有《投资于人》《中国就业新趋势： 人工智能如何重塑劳动力市场》《破除城乡二元结构》《新人口红利》等。
“十五五”规划纲要提出，全面推进常住地提供基本公共服务。2026 年5 月， 国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（以下简称《实施意见》），其中涉及儿童基本公共服务的内容受到关注。由中国发展研究基金会组织完成、中国发展出版社出版的《中国儿童发展报告》，多年来持续关注儿童发展领域重要议题，前瞻性地提出了一系列基于儿童发展的政策建议。
围绕中国式现代化进程中我国儿童发展与基本公共服务相关议题，《中国发展观察》杂志专访了中国社会科学院学部委员蔡昉。
《实施意见》意义重大且可操作性强
中国发展观察：您认为，在中国式现代化进程中，基于当前我国人口数量、结构、分布等情况和新型城镇化的实践要求，出台《实施意见》，更加突出地强调由常住地提供基本公共服务，逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，具有哪些重要意义？
蔡昉：实现中国式现代化有两个确定的目标，一是按照人均国内生产总值衡量，在2035 年达到中等发达国家水平； 二是在同一时间节点，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。户籍制度改革对于实现这两个目标都至关重要，可以说具有“一石数鸟”的作用。这方面可以举出很多例子， 堪称经典的改革红利。
首先，进一步促进人口流动可以稳定城镇劳动力供给，同时通过资源重新配置提高劳动生产率，从供给侧保证经济增长处于合理的速度区间。其次，进一步促进基本公共服务均等化，可以显著提高包括农民工在内的新市民的消费能力和消费意愿，提高我国居民消费率， 从需求侧支撑经济增长速度。最后，深化户籍制度改革有利于推动构建家庭本位，进一步促进家庭发展、完善家庭功能，保障人力资本培养和投资于人的落地实施。
我在以前的研究成果中，一直呼吁加快户籍制度改革的步伐，也建议这项改革应该在两条并行不悖的路径上同步推进：一是让更多在城镇稳定就业的农民工及其家庭在常住地落户，成为城镇户籍人口，获得均等的基本公共服务供给；二是缩小乃至消除户籍人口与非户籍人口在基本公共服务水平上的差别。前一路径一直在地方层面渐进推动，《实施意见》的发布则把后一路径变成了行动方案， 意义尤其重大，特别是突出了户籍制度改革的目标导向和问题导向的结合，也强调了尽力而为和量力而行的有机统一。
我们也应该认识到，《实施意见》作出这项战略部署，改革目标更加明确， 改革路径更加清晰，改革时间表更加确定，但是，实现基本公共服务“随人走”， 实现城乡之间、区域之间和人群之间可获得性的均等化，涉及一些需要久久为功的长期任务，要真正做到，仍然需要遵循科学有序、因地制宜的推进方式。《实施意见》为此打下了坚实基础。以落实《实施意见》为抓手，按照明确的政策目标、实施改革的关键领域，以及合理推进的优先序加快推动相关工作，相当于为贯彻落实“十五五”规划纲要的相关任务提供了一份具有可操作性的施工图。
全面加强流动儿童教育和医疗保障
中国发展观察：在《实施意见》部署的六项重点任务中，第一项就是加强随迁子女教育保障。您认为将这一任务列为首位是基于怎样的考虑？
蔡昉：在我国迈向现代化的进程中， 教育始终集中体现着发展目的和发展手段相统一的要求，也是破解当前发展阶段面临诸多挑战的利器。例如，教育的发展和均等化水平的提升，有利于破除阶层固化的体制机制障碍，阻断贫困代际传递通道，也是抵御劳动力市场风险和人工智能就业冲击的有力屏障。
与此同时，教育也具有至为突出的公共品性质，所以天然就应该被置于优先的政策位置。《实施意见》充分体现了这些特征，同时也包含这样一个意思： 在推进基本公共服务均等化的循序渐进过程中，随迁子女的教育保障应该排在最优先的政策考虑中。
这项重点任务安排也具有很强的现实针对性。据国家统计局《2025 年农民工监测调查报告》，2025 年全国有约1.8 亿外出农民工，其中68.2% 有配偶， 这就意味着庞大规模的农民工群体也伴随着庞大规模的随迁儿童。此外，流动儿童的整体状况，也对外出务工家庭是否携带家庭其他成员，特别是未成年子女外出的决策有影响，从而对留守儿童的规模和状况产生影响。鉴于随迁儿童和留守儿童两个群体的状况关乎整体教育公平，也对未来人力资本供给至关重要，把教育保障放在优先位置是合理的选择，也是投资于人的必然要求。
也要关注到，基于当前少子化的趋势和特点，目前我国幼儿园、小学在读人数和学校数在减少，应充分考虑这个资源相对宽裕的机会窗口， 通过削峰填谷的方式重新配置和统筹使用公共资源，腾挪出增量资源，确保随迁儿童全部进入公立学校和幼儿园。
中国发展观察：您在《中国儿童发展报告2024 ：新型城镇化下的儿童优先发展》中前瞻性地提出“对于流动儿童， 应加快将其纳入城市医保体系”。《实施 意见》明确要求，超大特大城市等各类 城市切实保障外地户籍中小学生、学龄 前儿童等在常住地参加城乡居民基本医 疗保险的权利。将这一要求真正落地， 您认为应从哪些方面着手？
蔡昉：《实施意见》中提出的这项要 求非常重要。首先，全体儿童的健康是 人口综合素质中最基础的指标，也是保 持我国人口发展水平继续赶超的重要支 撑。其次，这个切入口也有助于落实基 本公共服务均等化、常住地提供基本公 共服务、全人群全生命周期人口支持政 策等战略部署。最后，《实施意见》为紧 迫的任务提供了制度建设时间表和基本 的政策保障，也奠定了一个贴近民生需 求的落脚点。同时，我本人也将其看作 是对《中国儿童发展报告 2024 ：新型城 镇化下的儿童优先发展》中所提政策建 议的一种积极回应。
随迁儿童的基本医疗保险问题，在相 当大的程度上与他（她）们在城镇务工的 父母参保状况密切相关，或者说，农民 工父母的参保情况决定着随迁子女医疗 保险的覆盖和类型，因此，要使这项要 求实际落地，应该考虑不同的情形，在 随迁儿童医疗保险问题上更加体现儿童 优先发展理念，也更加体现民生保障和 制度建设的基础性、普惠性和兜底性。
具体来说，农民工的医疗保险参保情 况有三种，分别是未参加任何基本医疗保 险项目、参加城乡居民基本医疗保险、参加城镇职工基本医疗保险。对应这种现状， 随迁儿童加入基本医疗保险，既要尽快取 得进展，又要着眼于长期制度创新。
第一步，以城乡居民医疗保险为兜底 制度，推动随迁儿童加入该项目。第二步， 正如我们在《中国儿童发展报告 2024 ： 新型城镇化下的儿童优先发展》中所建议 的：可考虑打通居民医保和职工医保，实 行家庭联保，通过父母所在的职工医保 体系为流动儿童实现健康兜底，在提高 职工医保资金利用率的同时，也能增强 对联保子女的医疗保障能力，减轻流动 儿童的就医负担。第三步，作为一个努 力的方向，把现行城乡居民医疗保险制 度提升为完全普惠的医疗保险制度，一 方面，使所有儿童都得到基本医疗保险 覆盖；另一方面，从体制机制上切断随 迁儿童与其父母参加医疗保险状况的关 系，国家承担支出责任，确保每个随迁 儿童得到均等的基本保障。
给予儿童早期发展及其在城乡之间 的均等化更多关注
中国发展观察：《实施意见》提出， 支持流动儿童融入城市，推动各地出台 流动儿童在居住地享有关爱服务基础清 单，促进流动儿童均等享有基本公共服 务。除了教育和医疗健康议题，您认为 还有哪些流动儿童均等享有基本公共服 务的议题需要重点关注？
蔡昉：只要我们坚持儿童优先发展 这个原则，《实施意见》中涉及的各个方 面，都值得专门针对儿童权益、福利和 发展做文章。
这里我举一个例子。《实施意见》重 点任务第六项提出这样的要求—“逐 步将未落户常住人口纳入常住地儿童关 爱……等基本公共服务范围，放开放宽户 籍限制”。从中可以看到，一个相关的内 容涉及流动儿童早期发展遇到的难点和堵 点。具体来说，我希望在落实《实施意 见》的过程中，能够给予儿童早期发展及 其在城乡之间的均等化更大的关注度，甚至将其作为一个具有高度紧迫性的任务来 推动。下面，我讲几个这样做的理由。
首先，这是现代化发展规律的体现。 从各主要国家实现现代化的过程中，我 们能够看到一个规律性的现象，即基本 公共服务内容和范围都不是一成不变的， 而是伴随发展阶段的变化而变化。随着 劳动生产率提高和人民生活品质改善， 一方面，人民群众对公共品的数量和质 量都有更高的需求；另一方面，政府有 更强的财政能力和更大的支出责任。并 且，这种基本公共服务内容和范围扩大 的趋势，既是各国现代化的共性，也是 与我国国情密切相关的现实需求。
其次，这是人口高质量发展的要求。 我国人口表现出少子化、老龄化和区域 增减分化的趋势性特征，而根本的应对 之策便是推动人口高质量发展，集中在 提高人口综合素质上面。我国通常把教育 阶段界定在 3—6 岁学前教育、小学和初 中义务教育、高中阶段教育、高等教育 等几个阶段。为了破解结构性就业矛盾、 构筑牢固的人力资本禀赋，职业培训、 转岗培训和终身学习也被纳入技能培养 体系。为了更完整体现人力资本的全新含义，亟待补上0—3 岁儿童早期发展这个短板。至于农村儿童和随迁儿童的早期发展，则是短板中的短板。因此，应该在加强全体儿童早期发展，把与之相关的主要做法纳入基本公共服务内容清单的同时，努力消除流动儿童和留守儿童在获得这种机会方面可能遇到的障碍。
最后，这是应对人工智能就业冲击的需要。人工智能工具开发日新月异， 在经济活动的各个领域高度渗透，已经对城镇就业产生一定影响，预期还会产生冲击性的就业替代。人力资本培养仍将是应对冲击的可靠屏障，也将是下一代劳动者与人工智能共舞的本钱。无论是按照一贯的做法，试图与人工智能直接竞争，还是尝试另辟蹊径，走一条与人工智能互补的路径，人力资本培养的范式和模式都必然经历巨大的转变。其中一个需要改变的方向，便是把教育起点进一步前移，即从更加注重儿童早期发展的推广和均等化入手，更有效率地提升认知能力和非认知能力。中国发展研究基金会在全国多地试验推广“阳光起点计划”， 为0—3 岁农村儿童提供入户辅导，已经取得良好的效果，应该借此政策东风将其纳入政府基本公共服务供给体系。
链接：关于《中国儿童发展报告》
《中国儿童发展报告》是中国发展研究基金会儿童发展研究院的旗舰型系列报告，旨在及时总结中国儿童发展状况和儿童发展政策的进展。2017 年发布《中国儿童发展报告2017： 反贫困与儿童早期发展》，探索了反贫困与儿童早期发展领域的理论和政策问题，这也是《中国儿童发展报告》首度发布； 2023 年发布《中国儿童发展报告2023：促进农村儿童的高质量发展》，为农村儿童的高质量发展提供科学建议；2024 年发布《中国儿童发展报告2024：新型城镇化下的儿童优先发展》， 以流动儿童和留守儿童为主要关注群体，从心理健康、信息化教育、儿童保护等角度探讨我国城镇化进程中儿童面临的挑战及机遇；2025 年发布《中国儿童发展报告2025：以儿童早期发展奠基人口高质量发展》，围绕构建生育支持体系、建设托幼协同体系等议题开展研究，深入探讨儿童早期发展对人口发展的奠基性作用、面临的挑战并提出相应政策建议。
（资料来源：中国发展研究基金会）
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