胡晓鹏
精华速览：
本文通过对上海“人工智能+ 政府治理”样本的分析，探寻人工智能时代应如何实现技术赋能与安全、创新与伦理的平衡，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供可行路径。研究发现，人工智能通过数据、算法与算力的深度融合， 正在推动政府治理从传统模式向新型范式转型。
“人工智能+ 政府治理”的时代背景：上海的探路使命
“ 十五五” 规划纲要提出， 深化拓展“ 人工智能+”， 赋能经济社会发展和治理能力提升。当前， 人工智能技术正通过数据、算法、算力的深度融合， 不断推动政府治理从传统经验型、条块分割的运作模式， 向以数据驱动、算法理性决策、全局敏捷协同、事前主动治理为特征的新型治理范式转型。
这一转型既是全球大势， 也是我国的战略方向。2024 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》， 国家发展改革委、国家数据局随后出台配套文件， 共同构成了国家层面的制度框架， 为深化人工智能在社会治理中的应用指明了方向。在此背景下，《上海市公共数据资源授权运营管理办法》（ 下文简称《管理办法》） 于2025 年7 月12 日正式发布并施行。总体看来， 上海在破解“ 数据孤岛”、构建安全合规体系与深化政企协同等方面的制度探索，形成了“数据底座— 协同生态— 信任机制” 三位一体的治理框架， 成为政府治理智能化转型的一块“ 关键试验田”， 其实践意义尤为突出。
（一）夯实数据底座：以制度创新打破治理转型的梗阻
政府治理智能化转型的前提是高质量的数据供给。长期以来，跨部门、跨层级的数据壁垒导致智能系统“ 巧妇难为无米之炊”。《管理办法》通过建立 统一授权运营机制 ， 要求上海市相关行业主管部门主动推动本系统数据供给， 并依托统一的数据基础设施实现归集与共享， 使原本分散在不同领域的数据得以融合，为城市运行“一网统管”、政策模拟推演等智能应用提供全量、动态的数据支持， 极大地推动了上海市公共数据资源的集中编目和有序流通， 这是政府治理向智能化转型的关键一步。
（二）激发协同创新：构建“政企协同”的智能治理生态
过去的实践显示，仅靠政府单方面推进智能化，往往面临技术迭代慢、场景创新不足的问题。《管理办法》创新性地引入 运营机构 和 开发主体，有效解决了这一问题：前者负责数据的基础治理与产品化，后者则聚焦特定场景（如金融风控、供应链优化、智慧医疗等）的深度开发。这种专业化分工极大提升了数据产品的创新效率与市场适配性，形成了政府、企业协同开发的有效模式。
（三）筑牢信任基石：以安全可控机制回应公众关切
智能化治理以社会信任为前提。《管理办法》将 安全可控 作为基本原则，要求采用区块链、隐私计算等技术，在物理层面确保数据“可用不可见”“可算不可识”。同时建立财务专账与审计监督机制，确保收益分配的透明与公正，防止资本垄断。在技术上防范原始数据泄露风险，在制度上维护公共数据的公益属性，通过多重机制为智能化治理的广泛应用构筑了坚实的社会信任基石。
从上海实践看“人工智能+ 政府治理”面临的挑战
从上海的探路实践中可以观察到， 推进“人工智能+ 政府治理”的深度融合，并不仅仅是技术工具的简单应用， 更是一场深刻的治理范式变革。这场变革既是技术迭代的必然结果，更是国家治理体系在数字时代的系统性调整。在这一转型进程中，需要积极应对技术、制度和价值三个层面的挑战。
（一）技术逻辑的挑战：如何平衡算法理性与经验理性
由人工智能技术驱动的治理范式跃迁，本质上是决策逻辑从经验驱动向数据与算法驱动的转变。行动者网络理论（Bruno Latour，2005）明确指出，技术本身就是治理网络中的行动者，能够重塑“政府—政府”“政府—公众”关系。传统的政府治理依赖科层制下的经验积累，决策过程难免受限于信息不对称和认知偏差；而算法理性通过实时数据流分析，能够实现风险预测、资源优化和个性化服务。
然而， 上述转型需直面两个矛盾：一是算法偏见与公平性的冲突。算法模型依赖历史数据训练，可能固化社会歧视。2026 年4 月，工业和信息化部等十部门联合印发《人工智能科技伦理审查与服务办法（试行）》，既是对科技伦理治理要求的具体落地，也是推动人工智能产业创新发展、促进负责任创新的现实需要。二是“数据孤岛”与协同治理。研究发现，“数据孤岛”的回潮源自上级政府与下级单位在决策参考点上的错位以及激励适配在不同治理阶段的结构性失衡（刘鹏、何欣如，2025）。需要警惕部门间数据壁垒加深可能带来的“数字泡沫”问题，还要避免将算法理性绝对化。例如，在一些场景中，人工智能虽可以优化公共资源分配，但过度依赖人工智能也可能导致人文关怀缺失。因此， 应强调技术向善，将“以人民为中心” 的发展思想嵌入算法设计，例如通过人工智能治理听证会等渠道收集民意，确保技术服务于民生需求。
（二）制度调适的挑战：如何实现敏捷治理与科层结构的平衡
传统科层制层级分明、程序固化， 而“人工智能+ 政府治理”要求治理体系具备动态响应能力。科层制现代化是数字时代组织创新的结果，但也因此带来新的困惑。
具体而言，一是科层制现代化推动决策流程扁平化，可能会产生倒逼部门重新界定权责的倾向。因此，当人工智能与政务结合时，应当允许在可控范围内测试新技术，形成试错学习机制，以平衡创新与稳定。二是科层制现代化推动监管模式动态化。如何在监管刚性与技术迭代速度之间取得平衡至关重要。国家互联网信息办公室等七部门2023 年7 月联合印发《生成式人工智能服务管理暂行办法》，其中明确国家有关主管部门针对生成式人工智能技术特点及其在有关行业和领域的服务应用，完善与创新发展相适应的科学监管方式，制定相应的分类分级监管规则或者指引。三是科层制现代化对跨部门协同制度化提出更高要求。我国成立了国家新一代人工智能治理专业委员会，推动政府、企业与社会协同提升治理效能。
（三）价值嵌入的挑战：如何平衡文化、伦理与技术发展
在数据治理过程中，应通过《中华人民共和国个人信息保护法》明确最小必要原则，此时人工智能系统收集数据须经用户同意，但公共安全领域应例外， 以保障公共利益为优先，体现效率与公平。此外，算法透明度也是人工智能伦理争议的焦点，需要在推动技术创新的同时有效管控算法歧视，保障公平。此外，还要注意技术理性与价值理性的有机统一，避免“算法依赖”。
对“人工智能+ 政府治理”下一步发展的政策建议
上海的有关实践探索为在全国范围内系统性推动“人工智能+”赋能政府治理提供了富有启发性的样本。面向未来， 我国需构建立足技术、依托制度、坚守价值的协同治理框架，实现治理体系的现代化跃迁。
（一）大力加强技术创新，全面夯实数字底座，提升政府智能化治理的基础支撑能力
基于数据是人工智能发展的核心生产要素，需要加快数据资源的整合与共享，彻底破解“数据孤岛”问题。建议围绕构建全国一体化政务数据共享平台的目标，积极推进各地开展数字政府建设，全面推动跨部门、跨层级的数据共享，通过明确数据权责边界，实现“一数一源、一源多用”。比如，通过区块链技术实现数据流转全程留痕，确保数据安全可控。在此基础上，加快推进公共数据开放与创新应用 。各级政府通过制定公共数据开放清单，优先开放交通、医疗、环保等民生领域数据，支持企业开发智能应用场景。
高度重视算力建设，推进优化算力资源布局。算力是人工智能发展的“底座”，要集中优势力量，加快“东数西算”工程的实施，进一步降低算力成本。此外，要抓好国产算力芯片关键核心技术研发，持续提升自主可控能力。
高度重视推动人工智能与政务场景的深度融合， 主要包括政务服务智能化、城市治理精细化和应急管理智能化等重点工作。积极推广“一网通办” 平台，利用自然语言处理技术实现智能问答、材料预审；围绕城市治理精细化， 加大“城市数字孪生”系统建设的投资力度，通过物联网传感器实时采集交通、环境等数据，结合人工智能算法优化决策；围绕应急管理智能化，聚焦开发自然灾害监测预警模型， 整合气象、地质等数据， 不断提升自然灾害监测预警能力。
（二）进一步全面深化改革，不断完善政府治理规则体系，提高构建敏捷治理机制的制度引导力
完善人工智能法律法规体系。加快制定实施“人工智能促进法”，明确人工智能研发、应用、监管的权责边界，规范数据采集、算法设计、模型训练等环节。进一步完善数据安全与隐私保护制度，落实《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律法规。
推进监管模式创新。例如，可在医疗、金融等领域设立“监管沙盒”，允许企业在可控范围内测试创新产品。再如， 可考虑建立动态监测平台，利用人工智能技术实时监测算法偏见、技术垄断等风险，并有效防范与应对。
财政方面， 建议提高“ 人工智能+”专项基金支持力度。税收方面，建议进一步提高人工智能企业研发费用加计扣除比例，对进口高端设备减征关税。人才方面 ， 大力实施“ 人工智能人才计划”。
（三）构建人机协同生态，树立智能向善的价值导向
坚持“以人民为中心”的发展思想， 积极推动技术普惠，通过“人工智能+ 教育”“人工智能+ 医疗”等工程，不断缩小城乡数字鸿沟。保障算法公平，建立算法审计制度，要求企业公开算法决策逻辑，强调透明度与问责制。
树立智能向善的价值导向，确保人工智能“以人为本、安全可控”。加大公众参与人工智能治理力度。建议在中国人工智能学会人工智能伦理与治理工委会的基础上延伸设立相关分支机构， 广泛吸纳社会各界代表参与相关政策的制定。
建设创新包容的治理生态。支持中小企业创新，通过设立人工智能创新孵化器等为初创企业提供算力、数据、资金支持。加强国际合作，积极参与全球人工智能治理规则制定，共建人工智能治理开放平台。
总之，未来应持续深化“人工智能+”行动，坚持以技术夯实基础、以制度完善规则、以价值引领方向，构建技术、制度与价值三者有机协同的现代化治理体系，让人工智能成为提升政府效能、服务民生福祉、赋能高质量发展的强大引擎，为我国国家治理体系和治理能力现代化注入新动能。这既是上海作为“试验田”探索的核心启示，也是全国深入推进“人工智能+ 政府治理”的重要路径。
【本文为上海文化发展基金会资助项目“人工智能的全球态势及其对中国的影响和应对”（项目编号：2024B001）的阶段性成果之一】
作者单位：上海社会科学院世界经济研究所
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