国务院发展研究中心
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本文节选自由国务院发展研究中心编写的《中国发展报告2025》一书。本文从“强化乡村全面振兴和新型城镇化有机结合”“城乡融合发展步伐加快”两个方面阐述了2024 年我国城乡融合发展取得的新成效。本文的主要观点包括：毫不放松抓好重要农产品稳定安全供给；持续巩固拓展脱贫攻坚成果；稳步推进农村改革发展；积极推进新型城镇化；粮食和重要农产品供给稳定安全；脱贫攻坚成果得到明显巩固；农村生产生活条件持续改善；农村居民收入持续提高；新型城镇化水平持续提升。
习近平总书记在2023 年底召开的中央经济工作会议上强调，坚持不懈抓好“三农”工作，推动城乡融合、区域协调发展。2024 年1 月印发的中央一号文件，对学习运用“千村示范、万村整治” 工程经验有力有效推进乡村全面振兴作出系统部署。党的二十届三中全会指出， 城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。2024 年，各地各部门认真贯彻落实党中央决策部署，锚定建设农业强国目标，坚持不懈夯实农业基础，扎实推进乡村全面振兴，着力健全城乡融合发展体制机制，推动城乡融合发展取得新成效。
强化乡村全面振兴和新型城镇化有机结合
（一）毫不放松抓好重要农产品稳定安全供给
加强粮食和重要农产品生产。推动大面积提高粮食单产，在粮油主产县整建制推进集成配套增产技术。健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，中央财政安排1215 亿元耕地地力保护补贴，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。继续提高小麦、早籼稻最低收购价，继续实施玉米大豆生产者补贴和稻谷补贴政策。全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策， 有序扩大大豆完全成本保险和种植收入保险政策范围。2024 年拨付中央财政农业保险保费补贴547 亿元，支持农业保险保费规模达1521 亿元，为1.47 亿户次农户提供风险保障超5 万亿元。加强“菜篮子”产品应急保供基地建设， 优化生猪产能调控机制，稳定牛羊肉基础生产能力，各级财政共安排约67 亿元资金支持肉牛和奶牛养殖主体，帮助其度过亏损期。
提升农业综合生产能力。国务院印发《新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案（2024—2030 年）》， 聚焦720 个粮食产能提升重点县，围绕粮食生产的关键领域和薄弱环节，部署9 项支撑性重大工程，支持提高粮食综合生产能力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，全面压实耕地保护责任， 全力提升耕地质量， 改革完善耕地占补平衡制度。严格落实耕地保护党政同责， 将耕地保护纳入地方考核“一票否决”事项。落实“以补定占”， 建立省级补充耕地指标动态监测平台， 完善跨区域指标调剂机制， 确保省域内年度耕地总量动态平衡。支持1.05 亿亩高标准农田建设改造任务，统筹发展高效节水灌溉超过1000 万亩。深入推进国家黑土地保护工程、东北黑土地保护性耕作行动计划， 实施盐碱耕地治理工程，分区分类开展盐碱耕地治理改良， 加强耕地盐碱化防治。推进农业科技力量协同攻关， 提升农业科技创新体系整体效能，增加农业创新工程投入。深入实施种业振兴行动，开展重大品种研发推广应用一体化试点， 推动生物育种产业化扩面提速。大力实施农机装备补短板行动， 持续加大薄弱环节农机装备研发攻关力度， 建设“一大一小”农机装备研发制造推广应用先导区。农业农村部办公厅、财政部办公厅印发实施《2024—2026 年农机购置与应用补贴实施意见》，支持农民和农业生产经营组织购置使用先进适用的农业机械，引领农机研产推用全链协同。
（二）持续巩固拓展脱贫攻坚成果
健全防止返贫监测帮扶机制。各地落实防止返贫动态监测和分层分类帮扶制度，加快推动防止返贫监测与低收入人口动态监测信息平台互联互通，加强跨部门信息整合共享。不断优化监测方式，依靠农户自主申报、部门筛查预警和基层干部日常走访相结合的方式开展监测识别。重点加强农村高额医疗费用负担患者监测预警，按规定及时落实医疗保障和救助政策。
保持帮扶政策总体稳定。继续多渠道强化巩固衔接工作投入保障，2024 年中央财政安排衔接推进乡村振兴补助资金1770 亿元，较2023 年增加20 亿元。推进帮扶产业高质量发展，指导“832平台”与脱贫地区共同打造“平台+ 政府+ 企业” 产销对接模式， 推动脱贫地区乡村特色产业升级发展。深入实施防止返贫就业攻坚行动， 在重点工程项目和农业农村基础设施建设领域推广以工代赈， 全年吸纳330 多万名低收入群众务工就业。开展消费帮扶“新春行动”“金秋行动”，推动建立产销对接关系和产业协作体系，全年消费帮扶总额超4500 亿元。
深化重点区域帮扶。加大对国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁安置区等重点区域的帮扶力度。持续开展医疗、教育干部人才“组团式”帮扶和科技特派团选派，高校毕业生“三支一扶” 计划向脱贫地区倾斜。深化东西部协作和中央单位定点帮扶。截至2024 年10 月底，东部8 个省份向西部10 个省份投入财政援助资金228.9 亿元，引导企业投资1409 亿元，采购和销售农副产品1129 亿元。
（三）稳步推进农村改革发展
强化农村改革创新。推进安徽、湖南、广西第二轮土地延包整省试点。稳慎推进农村宅基地制度改革，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。促进新型农村集体经济健康发展，严格控制农村集体经营风险。持续深化集体林权制度改革、农业水价综合改革、农垦改革和供销合作社综合改革。
推动乡村产业加快发展。加快构建粮经饲统筹、农林牧渔并举、产加销贯通、农文旅融合的现代乡村产业体系， 推进农产品生产和初加工、精深加工协同发展，促进就近就地转化增值。实施乡村文旅深度融合工程，推进乡村旅游集聚区（村）建设，培育生态旅游、森林康养、休闲露营等新业态。因地制宜发展农业新质生产力。农业农村部印发《全国智慧农业行动计划（2024—2028 年）》，通过政策拉动、典型带动、技术驱动、服务推动，加快推动智慧农业全面发展。
提升乡村建设水平。立足县域城乡融合发展，强化县域国土空间规划对城镇、村庄、产业园区等空间布局的统筹， 有序开展以乡镇为基本单元的全域土地综合整治。落实农村人居环境整治提升五年行动方案、乡村建设行动实施方案， 因地制宜推进生活污水垃圾治理和农村改厕。推进农村基础设施补短板， 实施农村供水水质提升专项行动。扎实推进“四好农村路”建设，有序实施较大人口规模自然村（组）通硬化路建设。健全农村养老服务体系，多部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，就加快发展农村养老服务作出部署。
提升乡村治理效能。加强村干部队伍建设，实施村党组织带头人后备力量培育储备三年行动。持续推进农村移风易俗， 推进高额彩礼、大操大办、散埋乱葬等突出问题综合治理。增加优质乡村文化产品和服务有效供给，开展“大地流彩” 等系列乡村文化体育活动，广泛开展村跑、村舞、村超、“村 BA”等群众性活动，进一步丰富农民精神文化生活。
（四）积极推进新型城镇化
2024 年7 月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出实施新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动，力图进一步畅通农业转移人口落户城市渠道，健全常住地提供基本公共服务制度，加快协调推进潜力地区新型工业化城镇化，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈， 有效补齐城市安全韧性短板，更好支撑经济社会高质量发展。
实施新一轮农业转移人口市民化行动。聚焦破除进城农民工及其随迁家属市民化过程中的堵点卡点，有针对性地完善政策举措，促进这些群体加快融入城市。重点加快推动城区常住人口300 万以上城市放开放宽落户条件。中央财政安排400 亿元农业转移人口市民化奖励资金，用于增强各地区落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力，同时中央预算内投资、城镇保障性安居工程等领域财政补助资金向吸纳农业转移人口较多的城市倾斜。各地积极推进常住地提供基本公共服务。
实施潜力地区城镇化水平提升行动。以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），通过培育特色优势产业集群、促进产业园区提级扩能、强化产业发展人才支撑、增强城镇综合承载能力等多项举措，加快构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。
实施现代化都市圈培育行动。不断完善都市圈发展规划与政策支持体系， 南京、成都、福州、长株潭、西安、重庆等重点发展的都市圈发展规划均已印发实施。全面摸排“断头路”“瓶颈路”，滚动推进省际“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，实施打通城际“断头路”行动计划等，有效改善都市圈内的交通连通性。积极推进都市圈城际快速通道建设， 加强地方政府专项债券等资金支持， 建设一批市域（ 郊） 铁路、城际铁路和城市快速路， 中心城市轨道向周边城镇延伸的规模和长度持续增加， 加快形成通勤圈、产业圈、生活圈， 有效提高同城化发展水平。
实施城市更新和安全韧性提升行动。以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，打造宜居、韧性、智慧城市。组织地级及以上城市全面开展城市体检， 全方位查找城市短板和隐患。2024 年首批支持15 个城市推进城市更新行动， 重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜。中央财政拨付补助资金30 亿元，支持地下管网更新改造、污水管网“厂网一体” 建设改造、市政基础设施提升改造、老旧片区更新改造等。大力实施城市生命线安全工程， 加快完善防洪排涝工程等体系，补齐城市安全韧性短板。全年全国配售型保障性住房、保障性租赁住房和公租房等开工建设和筹集180 万套（间）；城中村改造安置房开工建设和筹集189 万套。
城乡融合发展步伐加快
（一）粮食和重要农产品供给稳定安全
2024 年全国粮食产量首次超过1.4 万亿斤，粮食播种面积达到17.9 亿亩， 同比增长0.3%，连续5 年保持增长，单产达到394.7 公斤，同比增长1.3%，单产提升对粮食增产贡献率超过80%。农业综合生产能力持续提高，耕地保护取得明显成效，累计保护黑土地超过4 亿亩次。农作物耕种收综合机械化率超过75%， 实现300 马力无级变速拖拉机对国外同类产品的有效替代。全国农业科技进步贡献率达63.2%， 农作物良种覆盖率超过96%。化肥农药施用持续减量增效，畜禽粪污综合利用率、秸秆综合利用率、农膜处置率分别超过79%、88%、80%。农业社会化服务扩面提质，109.4 万个经营性主体年服务面积超过21.4 亿亩次，服务小农户9400 多万户。
（二）脱贫攻坚成果得到明显巩固
防止返贫监测帮扶机制覆盖全国农村低收入人口，因病、因灾、因产业失败、因就业不稳等返贫风险得到有效化解，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期以来，540 万名防止返贫致贫监测对象稳定消除返贫风险，义务教育、基本医疗、住房和饮水安全保障水平得到巩固提升，牢牢守住了不发生规模性返贫致贫的底线。832 个脱贫县均培育形成了2—3 个主导产业，总产值超过1.7 万亿元。脱贫县农村居民人均可支配收入达到17522 元， 比2023 年实际增长6.5%，增速连续4 年高于全国农村居民平均水平。脱贫劳动力务工就业规模超过3300 万人，连续4 年稳定在3000 万人以上，掌握技能的劳动力比例不断提升，易地搬迁脱贫劳动力就业率超过95%。
（三）农村生产生活条件持续改善
乡村基础设施网络不断织密，具备条件的乡镇、建制村全部通硬化路，旅游景点、产业园区、资源矿产等农村地区主要经济节点的通硬化路问题基本解决。全国农村公路总里程超464 万公里， 农村自来水普及率达到94%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到65%。全国农村生活垃圾得到收运处理的行政村比例稳定在90% 以上，农村卫生厕所普及率达到75% 左右， 农村生活污水治理（管控）率达到45% 以上。基本公共服务体系日趋完善，村医队伍中执业医师和执业助理医师比例已经超过了45%。乡村文化产品供给更加丰富，乡村文明风尚深入人心，乡村治理效能不断增强， 农村社会稳定安宁，农民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。
（四）农村居民收入持续提高
农村居民收入增速继续高于城镇居民。2024 年，农村居民人均可支配收入达到23119 元，实际增长6.3%，收入增速比城镇居民高1.7 个百分点。自2010 年以来，农村居民人均可支配收入增速连续15 年高于城镇居民。城乡居民人均可支配收入比值为2.34，比2023 年缩小0.05，自2008 年以来连续17 年缩小。
（五）新型城镇化水平持续提升
2024 年底，全国常住人口城镇化率为67.0%，比2023 年底提高0.84 个百分点。农业转移人口市民化质量持续提高， 农业转移人口在大多数基本公共服务方面已基本与户籍人口享有同等待遇。义务教育阶段进城务工人员随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位比例达到97%。
现阶段推进城乡融合发展任务依然艰巨，仍然有不少在城镇生活的农业转移人口没有完全市民化，城镇非户籍常住人口享有的基本公共服务与户籍人口仍有差距。部分城市地下管网建设缺口比较大，大量老旧公共设施需要更新完善，不少城中村、老旧小区需要改造。农业基础不稳固，粮食供需长期处于紧平衡状态，极端气候增多、国际粮食贸易供应风险上升给粮食安全带来严重威胁。受农产品价格低迷、就业压力增大等因素影响，农民持续增收难度加大。农村的公共基础设施和基本公共服务仍有一些短板，文明乡风建设任重道远。返贫致贫风险长期存在，一些脱贫地区帮扶产业“小散弱”特征明显，产业链条还不够健全。
（本文节选自由国务院发展研究中心编写的《中国发展报告2025》，中国发展出版社、人民出版社，2025 年10 月第1 版。本文题目为编者所加）
本文牵头部门：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部
本文参与部门：国务院发展研究中心农村经济研究部 国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所
本文撰稿人员：吴振宇 李建伟
李佐军 何建武
刘小鸽 殷浩栋
赵 峥