赖德胜 胡起源
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中国式现代化，民生为大。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中的战略部署处处彰显了中国式现代化“以人民为中心”的价值旨归，凸显了民生建设在中国式现代化进程中的基础性地位与全局性意义。面向“十五五”时期，保障和改善民生需坚持以人民为中心的发展思想，循序渐进地推进民生领域改革和发展，补齐民生短板、增进民生福祉，不断提升人民生活品质， 让现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民。
中国式现代化， 民生为大。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（ 以下简称《建议》） 提出“ 实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点”， 强调“ 让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。这深刻揭示了中国式现代化“ 以人民为中心” 的价值旨归， 凸显了民生建设在中国式现代化进程中的基础性地位与全局性意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持人民至上，把增进人民福祉摆在治国理政的突出位置。经过“十三五”“十四五”时期的不懈努力，民生保障扎实稳固、人民福祉不断提升。但同时我国发展环境正面临深刻复杂变化，包括人口结构变化、就业和居民收入增长压力等新形势新挑战。面向“十五五”时期，必须更加自觉地坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，拓展高质量发展空间，切实在发展中保障和改善民生，扎实推进人的全面发展和全体人民共同富裕。
中国式现代化新征程中保障和改善民生的战略地位
保障和改善民生既是发展的目的， 也是发展的动力。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。在这一承前启后的重要节点，《建议》强调必须遵循“ 坚持人民至上” 的原则，“ 注重在发展中保障和改善民生”，这凸显出民生建设在中国式现代化新征程中的战略定位。
从本质导向看，保障和改善民生是彰显中国式现代化“以人民为中心”本质要求的核心体现。现代化的本质是人的现代化。与西方现代化道路不同， 中国式现代化坚持以人民为中心，把造福人民作为根本价值取向。习近平总书记强调，让人民过上好日子，是我们一切工作的出发点和落脚点。从农村贫困人口全部脱贫到城镇就业持续扩大，从教育、医疗、社保等公共服务日益健全到生态环境明显改善， 人民生活水平大幅提升，充分证明了我们党坚持“民生为大”的执政理念具有巨大的优越性与正确性。《建议》提出“十五五”时期必须遵循“坚持人民至上”的原则。正是因为中国共产党始终把人民放在心中最高位置， 将人民生活过得好不好作为衡量现代化建设成效的根本尺度， 现代化建设才能获得最广泛最深厚的群众基础， 从而创造了经济快速发展和社会长期稳定的两大奇迹。因此， 在发展中优先保障和改善民生既是我们党全心全意为人民服务的根本宗旨在推进中国式现代化实践中的生动体现， 也是对“ 现代化为谁而建” 这一命题的中国回答。新征程上的民生建设， 正是要将以人民为中心的发展思想贯彻到经济社会发展的全过程和各领域， 让中国式现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。
从发展目标看，保障和改善民生是推动人的全面发展与全体人民共同富裕的关键路径。提高民生福祉和人民生活品质是基本实现现代化的目标要求，重点体现在物质文明和精神文明两个方面（ 蔡昉， 2 0 2 3）。就物质文明而言， 保障和改善民生通过完善收入分配制度、健全社会保障体系、推进基本公共服务均等化等方面缩小收入差距和促进机会公平， 是实现共同富裕的题中之义。当前，需进一步扩大我国中等收入群体规模以形成“橄榄型”分配格局。就精神文明而言， 保障和改善民生涵盖就业、教育、医疗、文化等方方面面， 直接服务于人的全面发展。近年来， 我国大力实施教育强国、健康中国、文化强国等战略， 就是为了推动人的全面发展迈上新台阶。只有让人民享有更高质量充分就业、更满意的教育、更可持续的社会保障、更高水平的健康服务、更丰富的精神文化生活，才能不断提高人民的综合素质，促进人的全面发展。因此，“十五五”时期，必须坚持在发展中保障和改善民生，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。
从作用机制看，保障和改善民生是拓展中国式现代化高质量发展空间的内在机制。习近平总书记指出“ 抓民生也是抓发展”，表明了民生与发展相互促进、相得益彰的内在关联。在需求侧， 面对“ 十五五” 时期有效需求不足的挑战， 民生建设是扩大内需的关键路径。《建议》提出“在满足民生需求中拓展发展空间”，教育、医疗、养老、托育、住房等民生服务的提质扩容本身就孕育着新产业、新模式。截至2024 年底，我国60 岁及以上人口已达3.1 亿， 占总人口的22.0%， 养老事业与养老产业融合发展催生“ 银发经济”，正成为国民经济新的增长极。同时， 在我国超大规模市场中， 通过完善社会保障体系、优化收入分配来增强消费信心、降低预防性储蓄， 有助于释放巨大消费潜力， 为建设强大国内市场提供坚实支撑。在供给侧， 民生投入是提升供给质量的重要支撑。《建议》提出“ 坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”“ 优化政府投资结构， 提高民生类政府投资比重”， 将民生投入视为战略性投资。“投资于人”在一定程度上也是一种民生投资，即通过加大教育、医疗、技能培训等方面的投入， 提升劳动者素质与健康水平，从根源上促进全要素生产率的提高。这一转向标志着民生建设在推进中国式现代化中的角色从发展结果转变为发展动力。民生支出成为供给升级、需求扩容和发展提质的强大推动力， 在高质量发展中发挥机制性作用。
从现实逻辑看，保障和改善民生是增强经济发展韧性与维护社会稳定的重要支撑。党的二十届四中全会深刻指出， “十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。在此背景下，《建议》在战略任务中强调“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”，赋予了民生建设统筹发展和安全的重大使命。一方面，民生保障是经济发展的“减震器”。特别是在外部环境变化和新技术发展对就业带来一定影响的时期，它能为劳动者提供必要的兜底保障，防止个体风险演化为系统性风险，从而增强整个经济社会发展的韧性。另一方面，民生保障是社会稳定的“压舱石”。只有通过解决人民群众急难愁盼问题， 畅通社会流动渠道， 提高人民生活品质， 才能有效化解社会矛盾，维护社会稳定。因此， “十五五”时期必须以保障和改善民生为抓手，织密织牢社会保障安全网，筑牢社会稳定的制度基石，确保社会大局在各种风险挑战面前长期稳定，中国式现代化进程才能行稳致远。
“十五五”时期保障和改善民生的主要目标
“十五五”时期，我国民生领域面临多重挑战。在全面研判国内外形势和发展环境的基础上，《建议》紧扣人民日益增长的美好生活需要， 系统谋划未来五年民生建设的目标任务， 明确提出“ 人民生活品质不断提高” 的主要目标， 并围绕就业、收入、分配、社会保障、基本公共服务等方面细化了任务方向。
一是高质量充分就业取得新进展。就业是最大的民生， 事关人民安居乐业、经济社会稳定运行和国家长治久安。“十五五”时期，我国仍将有较大规模城镇新增劳动力，结构性就业矛盾与重点群体就业压力并存。《建议》将“高质量充分就业取得新进展”列为人民生活品质提高的首要目标。这意味着未来五年在持续扩大就业规模总量的基础上， 需更加注重优化就业结构、提高就业质量与就业稳定性。回顾“十四五”期间， 2021—2024 年城镇新增就业连续保持在每年1200 万人以上。根据国家统计局数据，2024 年城镇调查失业率平均值为5.1%，较2020 年下降0.5 个百分点，第三产业就业比重升至48.8%，重点群体就业总体稳定，为“十五五”时期促进就业夯实了基础。面向“十五五” 时期， 要深入实施就业优先战略， 着力构建就业友好型发展方式，把城镇调查失业率控制在较低水平，推动高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体的就业保障更加有力、就业渠道进一步拓宽，劳动参与率和岗位匹配效率稳步提升， 就业质量和劳动生产率持续提高， 使广大劳动者不仅“有业可就、劳有所得”，更要“有业优就、劳有厚得”。
二是居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步。根据“十四五”以来社会民生统计报告数据，2021—2024 年， 居民人均可支配收入年均实际增长5.5%， 与经济增长基本保持同步。《建议》在此基础上进一步提高了目标要求：一方面，居民收入增长应与经济增长同步，避免出现经济增长而居民收入增长滞后的结构性风险； 另一方面， 劳动报酬提高也应与劳动生产率的提升同步， 使工资增长更好地反映劳动贡献的市场价值， 提高劳动报酬在初次分配中的比重。进入“ 十五五” 时期， 更高的目标要求意味着必须健全工资合理增长机制和企业薪酬分配宏观指导， 引导企业将效益增长更充分地体现在劳动者收入上， 鼓励多劳多得、技高者多得， 增强广大劳动者的获得感； 通过技术进步与“投资于人”，推动劳动生产率不断提高，以经济高质量发展支撑居民收入稳步增长。
三是分配结构进一步优化， 中等收入群体持续扩大。收入分配结构优化和中等收入群体壮大，是共同富裕的重要标志，也是现代化建设的关键支点。“十四五”时期，城乡差距和区域差距有所缩小，根据国家统计局数据，2024 年城乡居民人均可支配收入比值降至2.34， 比2020 年下降了0.22 ；农村居民人均可支配收入增速连续多年快于城镇，东部地区与西部地区人均收入比值也略有缩小。但同时也要看到，财产性收入占比偏低、再分配调节亟待优化等挑战仍然存在。为此，“十五五”时期，要不断完善收入分配制度，增强低收入群体增收能力，促进更多人进入中等收入行列， 形成“橄榄型”分配格局，进而不断夯实共同富裕的制度基础与现实基础。
四是社会保障制度更加优化更可持续，基本公共服务均等化水平明显提升。社会保障制度与基本公共服务均等化共同构成了国家民生保障体系的两大支柱。“十四五”时期，我国已建成全球最大规模的社会保障体系， 截至2024 年末，全国基本养老保险和基本医疗保险参保人数分别达到10.7 亿和13.3 亿人；教育、医疗等基本公共服务供给能力持续增强，2023 年《政府工作报告》显示，我国新增劳动力平均受教育年限提高到14 年，《2023 年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，2023 年每千人口执业（助理）医师数和床位数分别达到3.4 人和7.23 张。然而， 人口老龄化加速、“未富先老”带来的人口抚养比上升等因素对社保制度的可持续性提出了新挑战。因此，“十五五”期间应持续健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，推动全体人民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”取得更加扎实的进展。
“十五五”时期保障和改善民生的实践进路与建议
面向“十五五”时期，实现上述民生目标必须坚持系统观念和问题导向， 在发展中补短板、强弱项，以改革创新破解民生难题。《建议》强调“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”，并围绕促进高质量充分就业、完善收入分配制度、办好人民满意的教育、健全社会保障体系、推动房地产高质量发展、加快建设健康中国、促进人口高质量发展、稳步推进基本公共服务均等化等方面作出精准部署。基于此， “十五五”时期民生工作应重点聚焦以下四个方面。
第一， 坚持“ 尽力而为、量力而行”的基本原则，在发展中保障和改善民生。习近平总书记指出，要切实保障和改善民生，尽力而为、量力而行，多办顺民意、惠民生、暖民心的实事，扎实解决群众急难愁盼问题。一方面，各级政府要勇于担当，该投的钱一分不省， 该办的事一抓到底，把有限资源用在刀刃上，优先保障基本民生和困难群体需求；另一方面，要根据发展阶段和财政能力把握发展节奏， 防止超越发展阶段搞“ 过度福利”“ 寅吃卯粮”， 避免因民生投入过度而削弱发展后劲。围绕这一原则，“十五五”时期应更加注重在高质量发展中拓展民生空间， 着重抓好促就业和保住房两项重点民生工作。在就业方面，《建议》提出“深入实施就业优先战略， 构建就业友好型发展方式”，以发展促就业，以就业稳增长。因此，要加快产业转型升级和数字经济发展，鼓励通过产业升级、新业态发展、创业创新等创造更多高质量岗位。同时，完善终身职业技能培训体系和公共就业服务体系，提高劳动参与率和岗位匹配效率，缓解结构性就业矛盾。此外， 应完善就业影响评估和监测预警机制， 强化宏观政策与就业政策协同， 实现经济增长与扩大就业良性互动。在住房领域， 坚持“ 房住不炒” 定位， 加快构建房地产高质量发展新模式。继续优化保障性住房供给以满足城镇工薪群体和各类困难家庭的基本住房需求， 同时， 因城施策增加改善性住房供给，逐步实现由“住有所居”向“住有宜居”升级。
第二， 坚持从急难愁盼中找准改革发力点，破除体制机制障碍。《建议》明确提出， 解决好人民群众急难愁盼问题， 畅通社会流动渠道， 提高人民生活品质。这就要求“十五五”时期， 要以问题为导向推进民生领域改革， 扫清制度障碍， 让民生福祉看得见、摸得着。一是完善收入分配制度。在初次分配中提高劳动报酬的比重； 在再分配中强化税收调节、财政转移支付和社会保障的兜底功能， 提高精准性和公平性； 在第三次分配中， 引导公益慈善、规范社会捐赠，促进政府、市场、社会形成合力。通过“ 做大蛋糕” 与“ 分好蛋糕” 的有效结合， 实现“提低扩中”，形成“橄榄型”分配格局。二是健全多层次社会保障体系。加快落实基本养老保险全国统筹，推进基本医疗保险省级统筹，完善失业保险、工伤保险等保险制度，将灵活就业人员、新就业形态人员纳入保障范围，提升参保率。健全对老年人、儿童、残疾人等重点群体的兜底保障机制，织密社会保障安全网。三是推进基本公共服务均等化，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。通过完善财政事权与支出责任划分、健全长效保障机制， 引导资源向中西部、农村地区以及困难群体倾斜， 补齐教育、医疗、养老等公共服务短板。四是推动技术创新与公共服务融合发展。在全面实施“人工智能+” 行动的背景下，加强人工智能同民生保障、社会治理相结合，充分运用新一轮技术革命成果赋能民生建设。
第三， 坚持以促进人口高质量发展为系统抓手，精准应对结构性挑战。“ 十五五” 时期是我国主动应对人口发展趋势、重塑人口发展动能的窗口期。《建议》强调，“ 促进人口高质量发展”“ 健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。一方面， 要积极优化生育政策， 扭转生育率下滑趋势。通过倡导适龄婚育观， 完善生育支持政策和生育保险制度，实施育儿补贴、税收减免等激励措施，降低养育成本。加快发展普惠托育服务和托幼一体化公共服务体系，推动育儿责任向社会合理转移，从而破解“不想生、不敢生” 的现实困境。另一方面，要加快健全养老事业和产业协同发展机制。完善城乡养老服务网络， 推动医养结合， 提升适老化公共设施水平。稳妥推进渐进式延迟退休政策，开发老年人力资源， 发展银发经济，推动实现“老有所养” 与“老有所为”有机统一。此外，要深入实施健康中国战略，加强公共卫生体系建设，提升重大疾病防控和突发事件应对能力，促进分级诊疗，优化医疗资源布局，加强基层医疗机构运行保障， 从而提高全民健康水平和健康预期寿命。
第四， 坚持加大“ 投资于人” 力度， 夯实高质量发展根基。“ 十五五” 时期，应从教育和内需两方面加大“投资于人”力度，不断拓展民生保障的深度。首先，要办好人民满意的教育，着力提升人力资本质量。教育是“投资于人”中具有基础性和长远回报特征的方式，不仅关乎民生福祉，更关乎新质生产力的培育和发展。《建议》围绕全面推进教育强国建设，提出了实施新时代立德树人工程、健全与人口变化相适应的教育资源配置机制、稳步扩大免费教育范围、推动基础教育扩优提质、推动高等教育提质扩容、提升职业学校办学能力以及扩大高水平教育对外开放等一系列具体举措。这些举措既满足人民“ 上好学” 的新期盼， 也是提高整体人口素质、适应科技进步与产业升级的必然要求。其次，要深化“以人为本” 的扩大内需战略。《建议》明确提出，坚持扩大内需这个战略基点， 坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给， 以新供给创造新需求。在提振消费方面， 要加大直达消费者的普惠政策力度， 增加政府资金用于民生保障的投入； 在扩大投资方面， 要优化政府投资结构， 提高民生类投资比重。通过持续优化财政结构， 把更多资金投向教育、医疗、养老、托育、住房等领域， 以有力推动高素质劳动力供给的提升、不断激发居民消费意愿与能力， 形成民生改善带动新供给和新需求的良性互动，进一步增强国内大循环的内生动力和稳定性。
【本文为国家社会科学基金重大项目“健全保障和改善民生制度体系研究”( 编号：2024MZD025) 的阶段性成果】
作者分别为中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生