宋紫峰 柯洋华
内容提要：
在当前的发展环境和条件下，“投资于人”就是好的投资。今年《政府工作报告》部署的多项工作都充分体现了推动更多资金资源“投资于人”的重要意义。“投资于人” 在取向上要坚持以人民为中心，在主体上首先是各级政府，在范围上可因地制宜逐步拓展，在方式上需要更加注重公平普惠，还需要同“投资于物”紧密结合。“投资于人”有利于惠民生、促消费、增后劲。落实好“投资于人”的总体思路和政策取向，还要重点强调进一步全面深化改革的关键作用。
2025年《政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环。
“投资于人”是以人民为中心的发展思想的生动体现，是实现人的现代化的关键路径，也是用经济工作规律性认识指导推动高质量发展的实践转化。把握好“投资于人” 的总体要求和政策取向，对顺利完成今年各项工作任务十分重要。
准确理解“ 投资于人”的丰富内涵
习近平总书记在2015年12月召开的中央经济工作会议上发表重要讲话时提出“要加大投资于人的力度，全面加强教育事业，深化教育综合改革，提升教育质量，加快推进中西部教育发展，高度重视农民工、职业农民、退役军人等的培训，及时对下岗失业人员进行技能再培训，使劳动者更好适应变化了的市场环境”。2023年5月，习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上全面阐述了做好新时代人口工作的基本思路和重大原则，提出“把‘投资于物’ 同‘投资于人’紧密结合起来”。总书记的重要论述为我们准确理解“投资于人”提供了根本遵循。
“投资于人”是一个形象化、接地气的提法。我们研究认为，大体可以从五个方面来理解。
一是“为谁投”，在取向上坚持以人民为中心。“投资于人”体现了新发展理念的要求，反映了对处理好增长和发展、经济和社会、当下和长远等重大关系的深刻把握，突出了对人的需求、发展和进步的关切，最终是让每个人都有更好机会获得可感可及、实实在在的收获，在快速复杂变化的环境中拥有更多确定性、更足底气和更强信心。
二是“谁来投”，在主体上首先是各级政府。各级政府都要聚焦民生实事，强化政策的民生导向，优化支出结构， 将直接掌握和能够调动的资金资源更多“投资于人”， 同时引导带动社会、个体将各类资源更多投入到人的身上。当然，强调政府角色并不意味着忽视市场作用，必须统筹好有效市场和有为政府的关系。
三是“投什么”，在范围上可因地制宜、逐步拓展。“投资于人”重点是就业、收入、消费等领域，各地可以根据实际情况拓展到婚育、教育、养老、健康、培训等领域，既体现人文关怀，也为高质量发展提供更强动能。此外，“投资于人”既包括真金白银的投入，也包括通过进一步全面深化改革为每个人的发展提供更有力的制度环境支持。
四是“怎么投”，在方式上要更加注重公平普惠。不同领域对资源投入方式的要求是有区别的。从主要矛盾和矛盾的主要方面看，推动经济发展通常更加关注前沿突破， 各类资源会更多向新兴行业、领先企业集中；促进民生改善则首要关注资源投入的覆盖面和差异性，体现公平正义。“投资于人”的重点集中在民生领域，需要着力加强资源投入及分配的公平性、普惠性。
五是“投资于人”需要同“投资于物”紧密结合。要让人尽其才、释放人的活力和创造力，物尽其用、提高各类资源的使用效率，就必须坚持系统观念，统筹考虑“人”和“物”的关系，使两者之间能够实现良好匹配。
简而言之，推动更多资金资源“投资于人”就是将各类资源向人集中、为人赋能， 让每个人都能跟上时代发展步伐，有更多更公平的机会通过自身努力提高健康素养、认知能力、技能水平、生活质量、思想境界等，进而促进人的全面发展、全体人民共同富裕。
“投资于人”有利于惠民生、促消费、增后劲
对全社会而言，将有限的资源最大化利用，就需要好的投资，也就是在兼顾社会效益的同时将资源投向边际收益更高的领域。在当前的发展环境和条件下，“投资于人”就是好的投资。
惠民生。习近平总书记指出，“中国式现代化，民生为大”。党的十八大以来，我国在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，推动一大批惠民举措落地见效，人民生活全方位改善， 人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，保障和改善民生取得历史性成就。
在肯定成绩的同时，也要清醒认识到民生发展面临的问题和挑战。群众就业增收面临压力，教育、医疗、托育、养老、住房等领域存在短板弱项，加强个人信息保护、反诈等由技术变革引致的新诉求日益显现。
以教育为例，据联合国有关部门统计数据，1990—2022年，我国平均受教育年限（25 岁及以上人口在校接受教育平均年数）从4.1年提高至8.1年， 与全球平均水平的差距从1.8年缩短至0.6年；预期受教育年限（即将入学儿童在一生中预计在校接受教育平均年数）从8.6 年提高至15.2年，与全球平均水平的比较也从少0.7年转为多2.2年。这说明我国过去几十年教育事业发展速度显著高于全球平均水平，同时也表明受教育水平在代际之间、不同年龄段之间存在较大差异。
再以养老金为例，2023 年城乡居民基本养老保险平均待遇水平约为220元/月，不到企业职工基本养老保险待遇水平的7%。这种差距与历史因素、制度定位和设计不同、个人缴费金额迥异等因素有关， 但从全局和长远看，需要尽力而为、量力而行地予以缩小。推动更多资金资源“投资于人”，特别是向“急难愁盼” 领域和相对困难群体倾斜，既能直接惠及民生、补上民生短板，还有利于弘扬公平正义、增强社会包容性和流动性，为每个人追求高品质生活创造基础和条件。
促消费。消费是现代社会的关键环节，一头连接着经济发展，是推动技术创新、模式创新等多方面创新以及经济增长的动力；另一头连接着民生改善， 多数民生需求是以购买商品及服务的形式得以满足的。当前，我国面临有效需求不足特别是消费不振的问题。2024年底召开的中央经济工作会议和2025年《政府工作报告》都把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”摆在2025 年工作任务的首位。消费是收入的函数，群众就业增收面临压力是消费不振的主要原因。与此同时，存在后顾之忧导致储蓄动机较强、部分群体工作时间偏长造成缺乏消费时间和场景等也是重要原因。要解决这个问题，“投资于人”是关键一招。
比如，消费品以旧换新行动有效激发了消费活力，2024 年中央财政安排1500亿元超长期特别国债资金支持消费品以旧换新，带动汽车、家电、家装、电动自行车等消费额超过1.3万亿元。由于政策效果好、群众普遍得到了实惠，今年的资金支持总量翻一番至3000亿元，预计将会显著拉动消费增长。
再如，今年3月份发布实施的《提振消费专项行动方案》作了全方位部署，提出要通过加强已有制度监督落实等多种方式保障休息休假权益。这积极回应了劳动者避免过度加班、错峰休假等合理诉求， 能够帮助劳动者在劳动和收入、工作和休闲、生产和消费之间找到新的更好平衡。总体看，“投资于人”既能立竿见影地提振消费，还有助于改善收入分配格局、减少群众后顾之忧，支撑构建起扩大消费长效机制。
增后劲。理论和实践都表明，经济发展是一个长期历史进程，随着发展阶段的转换， 发展方式必须随之转变、动力机制必须随之调整，经济发展才能行稳致远。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在这个时期以及今后更长一个时期中，推动经济发展关键要靠创新，要靠充分激发人的活力和创造力。“投资于人”顺应了时代变化，对形成新的动能、推动高质量发展意义重大。对此，可举两个例证加以说明。
第一个例证在宏观层面， 知识资本的重要性。人力资本理论开创者舒尔茨曾提出， 对人口质量及知识方面的投资很大程度上决定了人类未来的前景。经济合作与发展组织（OECD）等不少机构的研究也表明，计算机化信息、创新知识产权、经济竞争力等无形资产的投资规模长期以来持续高速增长，近年来在不少发达国家其规模已经超过了有形资产投资的规模。这些无形资产投资形成的知识资本对经济增长的贡献率持续增加，逐渐成为拉动经济增长的关键。随着我国不少领域已经接近或者处于全球技术前沿，经济发展越来越需要原始性创新，越来越需要强化知识资本积累，也就需要推动更多资金资源“投资于人”。
第二个例证在微观层面， 教育投资的重要性。世界银行一项研究指出，自20世纪50 年代以来，在139个国家和地区，劳动者在参加工作前平均每多接受一年学校教育可以使工作后的小时工资提高9%； 若进一步考虑正外部性影响（如降低犯罪率、减少贫困、提升健康水平等），教育投资的社会回报率还将显著更高。总之，到2035年基本实现社会主义现代化，使人均国内生产总值达到中等发达国家水平， “投资于人”将发挥越来越关键的作用。
还要指出的是，“投资于人”对于帮助人在技术进步面前把握主动至关重要。工业革命以来，工作条件的改善、社保制度的建立、“八小时工作制”的确立、大众消费的兴起等在一定意义上都是如此。新一轮科技革命和产业变革伊始，“赋能人而不是替代人” 等理念得到广泛认同和实践。随着人工智能等技术迅猛发展，为了让大多数人在与技术的竞赛中不掉队，需要推动更多资金资源“投资于人”。
落实好“投资于人” 的总体要求和政策取向
2025年《政府工作报告》部署的多项工作都充分体现了推动更多资金资源“投资于人”的重要意义。
针对缓解就业增收压力， 《政府工作报告》提出加大各类资金资源统筹支持就业力度，实施重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业支持计划，支持劳动密集型产业吸纳和稳定就业，促进平台经济规范健康发展，拓宽高校毕业生等青年就业创业渠道，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，切实保障劳动者工资发放、清理整治欠薪，开展大规模职业技能提升培训行动，加快构建技能导向的薪酬分配制度等举措。
针对提高教育水平，《政府工作报告》提出深入实施基础教育扩优提质工程，健全与人口变化相适应的资源统筹调配机制，推动义务教育优质均衡发展，扩大高中阶段教育学位供给，提升县域高中质量，逐步推行免费学前教育，办好特殊教育、继续教育、专门教育， 完善学科设置调整机制和人才培养模式，扎实推进优质本科扩容，积极开展学校体育活动， 普及心理健康教育等举措。
针对提高医疗卫生服务质量，《政府工作报告》提出改善病房和诊疗条件，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，加强护理、儿科、病理、全科、老年医学专业队伍建设，优化药品和耗材集采政策，分别再提高居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准30元和5元等举措。
针对更好保障“一老一小”，《政府工作报告》提出再提高城乡居民基础养老金最低标准20元，适当提高退休人员基本养老金，完善发展养老事业和养老产业政策机制，加快发展智慧养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，加快建立长期护理保险制度，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给，加强困境儿童、流动儿童和留守儿童关爱服务等举措。
此外，实施提振消费专项行动、全面提高人才队伍质量、毫不松懈巩固拓展脱贫攻坚成果、深入实施新型城镇化战略行动、加强精神文明建设等也都与“投资于人”紧密相关。对这些工作任务，各方面需要凝心聚力抓紧推动落实。
落实好“投资于人”的总体思路和政策取向，还要重点强调进一步全面深化改革的关键作用。“投资于人”与“投资于物”仅有一字之差， 但是意味着从理念到手段等多维度、全链条的重大变化，一些以前适用的投资理念需要更新，一些以前有效的投资方式需要转变，一些以前可行的评价机制需要重塑，等等。
唯有更多以改革的思维和办法推动工作，才能创造性落实好推动更多资金资源“投资于人”的要求，快速充分释放“投资于人”的积极效应，助力完成全年经济社会发展目标任务。
作者分别为国务院发展研究中心社会和文化发展研究部副部长、研究员；国务院发展研究中心社会和文化发展研究部四级调研员、副研究员
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