盛彩娇
内容提要：
在党中央坚强领导下，背靠超大规模市场，海南自贸港建设成型起势，形成“早期收获”。封关运作后，加强海南自贸港与内地融合发展具有重大意义和现实需求。本文梳理了海南与内地融合发展的现实基础和挑战，指出融合发展需体现自贸港特色、更加凸显自由便利、让人民更有获得感，创造一批“融合发展经验”“融合发展示范”，加快形成“双循环看海南”的影响力，并提出相关建议。
建设海南自贸港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大战略举措。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，加快建设海南自由贸易港。“因改革开放而兴”，从1980年“加速建设海南”到2018年“海南全面深化改革”再到“自贸港建设”，海南迎来了建省办经济特区以来难得的发展机遇。六年来，在党中央坚强领导下， 背靠超大规模市场，海南自贸港建设成型起势。在2025 年底前，海南自贸港建设将形成“早期收获”，适时启动封关运作，这标志着其发展进入实质性阶段。封关运作后，加强海南自贸港与内地融合发展具有重大意义和现实需求，既是应对复杂严峻国际环境、推进我国高水平对外开放的必然选择，也是建设全国统一大市场、助力构建新发展格局的内在要求。融合发展需体现自贸港特色、更加凸显自由便利、让人民更有获得感，创造一批“融合发展经验”“融合发展示范”，加快形成“双循环看海南”的影响力，助推海南自贸港建设成为具有世界影响力的中国特色自由贸易港和引领我国新时代对外开放的重要门户。
加强海南自贸港与内地融合发展的重要性和紧迫性
（一）应对复杂严峻国际环境、推进我国高水平对外开放的必然选择
当前，百年未有之大变局加速演进，逆全球化、大国博弈等风险挑战日益增多，世界站在历史发展关键当口。作为世界第二大经济体，我国开放战略的选择至关重要。新时代以来，我国实行更加积极主动的开放战略，致力于建设更高水平开放型经济新体制。作为新时代我国改革开放的一张名片，海南自贸港对标世界最高水平开放形态，开放是海南自贸港的本质特征。
封关运作后，海南将在贸易、投资、跨境资金流动、人员进出和运输往来等方面实现更高水平的开放。在此背景下，以对内开放促进和提升对外开放，加强海南自贸港与内地融合发展是适应国际形势新变化与对标国际高标准经贸规则的迫切需要，也是提升我国整体开放水平的必然选择，将对我国现代化建设产生深远影响。
图为海南海口新海港和南港“二线口岸”( 货运) 集中查验场所项目施工现场。 图/ 中新社
（二）建设全国统一大市场、构建新发展格局的内在要求
超大规模且极具增长潜力的国内市场，为海南自贸港建设提供了坚定的底气和应对全球不确定性的有力支撑，将成为推动海南大改革、大开放、大发展的重要驱动力量。
融合发展对建设全国统一大市场、畅通国内经济循环具有积极作用，也是贯彻区域协调发展战略的内在要求。将加强海南自贸港建设与全国重点区域联动作为融合发展的抓手，推动其与粤港澳大湾区、北部湾城市群、长江中游城市群等互动发展，密切产业链供应链衔接和省际贸易，促进区域内循环。
海南自贸港作为唯一的中国特色自由贸易港，天然连接国内国际两个市场两种资源， 是“8”字型双循环的交汇点和战略支点。融合发展有助于促进国内市场紧密相连， 同时更好与国际市场接轨， 汇聚发展合力，更好融入外循环，促进双循环良性互动，共同推动高质量发展。
（三）立足实际进一步提升海南自贸港竞争力的重要举措
封关运作实行“一线” 放开、“二线”管住。“一线” 放开意味着海南和全世界的联通更加顺畅，“二线”管住表示海南自贸港和国内的联通是“有管理”的联通，管理的对象主要是货物、商品、运输工具，而人员将采取便利化、无感化的管理。
封关运作后，由于更加“自由便利”的政策和“零关税、简税制、低税率”的税收政策以及“加工增值免关税” 等政策，海南自贸港整体升级为海关监管特殊区域。
封关运作可能会带来海南自贸港与内地的要素流动壁垒、监管压力加大及交易成本上升等问题。与其他国家和地区的自由贸易港相比，由于海南自贸港体量较大，监管的空间范围大大增加，采取的监管政策须更有针对性和差异化。海南自贸港本身有大量居民居住并具备旅游观光、医疗保健、离岛免税购物等功能，表现为“人员进出、社会运行和居民消费”等。例如，在人员进出方面，封关运作后境外和内地游客会大量进出海南岛， 人员往来的“自由便利”受物品影响较大，将带来较大的物品监管压力，一定程度将制约海南自贸港与内地人员流通“自由便利”。因此，封关运作后，完善海南自贸港与内地的融合发展机制具有较强的紧迫性和现实需要，这对发挥海南自贸港“境内关外”优势、立足实际进一步提升海南自贸港竞争力具有重要意义。
当前海南自贸港与内地融合发展的现实基础和挑战
（一）现实基础
一是政策制度体系不断健全。《海南自由贸易港建设总体方案》发布以来，推进全面深化改革开放和自贸港建设的一系列政策文件落地实施，以“零关税、低税率、简税制” 和“五自由便利、一安全有序流动”为主要特征的自贸港政策制度体系逐步构建。现已形成59国人员入境免签、零关税、加工增值免关税、径予放行、“中国洋浦港”船籍税收政策、离岛免税政策等诸多政策亮点。
二是产业融合逐步加强。海南自贸港正加快构建“4+3+3”特色现代化产业体系，即大力发展旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大主导产业， 前瞻布局南繁种业、深海科技、商业航天三大未来产业，做好高端购物、医疗、教育“三大境外消费回流文章”。在区域产业合作方面，中央与地方协作、地方机构间合作、直属机构与地方合作、政府与企业合作初步形成。以产业合作为重点，海南自贸港与广东、上海、北京、山东、天津等重点地区“双向奔赴”，推动南北产业共兴、园区共建、平台共享、成果共享。如广东海南先进制造业合作产业园是琼粤两省相向发展的重要平台； 琼沪签署深化合作备忘录，通过建立机制、搭建平台、园区合作等方式开展项目对接。
三是各类要素便捷流动日益频繁。海南岛具备优越的自然环境、气候条件，丰富的旅游资源和独有的文化特色，处于东亚、东南亚联系的中间地带，区位优势明显，海洋经济发展潜力巨大。海南自贸港建设以来，采取了系列举措推动各类要素便捷高效流动，围绕零关税、外商投资准入负面清单等贸易投资、人员进出、运输往来以及数据安全有序流动进行积极探索。在人文交流方面，积极吸引内地游客和投资者来琼，举办国际电影节、艺术节等文化交流活动，为融合发展创造了良好的社会环境。在交通、能源、信息通信等基础设施方面，海南自贸港形成较为完善的基础设施网络，不仅为自贸港的高效运转提供了保障，也为其与内地互联互通奠定了坚实基础。
（二）挑战
一是外部环境不确定性升高。当前，美国对华经贸政策变化、多边贸易机构作用弱化、“近岸”“在岸”“回岸” 进程加速、人工智能对全球经济影响加深等，都导致外部环境的不确定性升高，我国开放发展的外部环境面临新挑战。新形势下，国际环境变化将对海南自贸港的未来发展产生直接而深远的影响。
二是海南经济基础较为薄弱。2023年海南省经济增速、外贸总额等部分指标远高于全国平均水平，但海南省地区生产总值、进出口总值、税收分别仅占全国的0.6%、0.55%和0.37%。海南工业基础较弱， 长期以来形成了以旅游业为主导的产业格局，规模以上工业企业数量、工业增加值等与发达地区相比仍有差距，农业多为传统的种植、养殖模式，金融、物流等生产性服务业发展程度不高，仍缺乏国际一流的基础设施，物流成本与内地相比仍较高。
三是高能级企业数量不多。目前，海南自贸港集聚了海南航空、阳光人寿、 海南逸盛石化、万特制药（海南）、 海南金盘智能科技等高能级企业，但数量不多。与国内工业强省相比，海南规模以上工业企业无论是数量还是主营业务收入都存在差距。从企业类型来看，海南多以中小微企业为主，在资金、技术、人才等资源获取和整合上的能力有限， 进行大规模研发投入、市场拓展以及产业链整合的能力仍需提升，产业集群亟待培育。
加强海南自贸港与内地融合发展的内涵与关键路径
（一）内涵
封关运作后加强海南自贸港与内地融合发展，需体现自贸港特色、更加凸显自由便利、让海南本地居民和内地居民更有获得感，立足于国内超大规模市场，打造双循环相互促进的战略平台，创造一批“融合发展经验”“融合发展示范”，加快形成“双循环看海南”的影响力。
一是融合发展要尽快将政策优势转化为发展优势。当前海南自贸港高含金量政策密集推出，一方面降低了企业的综合成本，另一方面扩大了外部市场空间。未来几年将是国内外观察海南自贸港成效、逐步形成市场预期的关键时期。如何尽快把自贸港制度优势转化为看得见的产业优势，从制度层面的自贸港转变为现实中繁荣和充满活力的自贸港，是海南自贸港亟须实现的“关键一跃”。因此，融合发展要坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，聚焦经营主体关切，以强化竞争审查为重点打造公平竞争的市场环境，努力将自贸港政策优势转化为发展优势。
二是融合发展要更加体现合作共赢。一方面，海南自贸港需进一步解放思想、开拓创新，加强与内地的融合发展。在现有合作基础上，海南自贸港应更加积极主动为内地提供新的发展机遇，持续打造一流营商环境，吸引内地各类要素资源参与自贸港建设进程， 分享建设成果，着重推动海南自贸港加快建设成为“两个基地”（中国企业走向国际市场的总部基地、境外企业进入中国市场的总部基地），加紧建设成为具有国际竞争力的自贸港。另一方面，内地可充分利用海南自贸港开放平台的政策制度优势，特别是利用封关运作后海南自贸港更加“自由便利”的发展条件，在经贸往来、产业合作、研发、航空航天、教育、医疗及数字经济等方面，充分挖掘合作空间和发展潜力。
三是产业融合是融合发展的关键。产业融合是促进海南自贸港将政策优势转化为发展优势、市场优势的重要抓手和关键环节。产业融合能够最大化激发海南自贸港的独特政策优势，放大产业外溢效应， 更好地发挥海南自贸港对内地的辐射与带动作用。海南自贸港通过采取差异化、针对性举措，拓展关键产业链上下游环节，加强省际产业协作，以产业融合带动市场融合。
（二）关键路径
封关运作后加强海南自贸港与内地融合发展，需更加着眼国际化建设，深度发展“两个基地”、“两个网络”（空海国际交通网络、国际经贸合作网络）、“两个枢纽”（西部陆海新通道国际航运枢纽， 面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽），以进一步完善体制机制促进政策对接为核心，以重点产业链上下游协作带动产业联动为突破口，以要素市场化改革加快推动要素流动为推动力，以国内外龙头企业为主体推进融合发展。
1.进一步完善体制机制， 促进政策对接
聚焦推进海南自贸港核心政策落地，封关运作后及时调整和优化政策，包括在产业、贸易、投资、税收、金融等方面共同制定与内地相衔接的政策体系和框架，并从政策执行及落地层面形成解决问题的新方向、新做法。进一步完善海南自贸港政府管理体制， 实现协同管理。加强顶层设计和谋划，建立与融合发展相适应的跨区域协调机制。推进海南自贸港与内地建立税收征管协调机制，推进税收服务一体化。针对促进融合发展，进一步加大海南自贸港政策解读力度。
2.以重点产业链上下游协作带动产业联动
围绕海南自贸港“4+3+3” 特色现代化产业体系，推动旅游业、现代服务业、热带特色高效农业、高新技术产业、航空航天、生物医药、教育医疗、港口航运物流业等重点产业与内地开展上下游产业补链延链，进一步加大产业政策落地引导和支持。利用好零关税清单、内销加工增值30%免关税、新增对外投资所得免企业所得税等政策，推动产业联动。现代服务业在与内地的融合发展中需求契合度高、互补性强，交流合作潜力巨大。例如，海南已实现游艇全产业链布局，游艇产业基础设施配套水平全国领先，可依托邮轮游艇产业链为内地创造新发展机遇。此外，加强海南自贸港与内地产业园区、物流园区等的布局衔接和联动发展。
3.以要素市场化改革加快推动要素流动
针对要素和资源市场，发挥海南自贸港改革开放综合试验平台作用，率先开展要素市场化改革，以制度集成创新为抓手，破除体制机制障碍，完善要素流动规则和市场竞争规则，健全资本、土地、技术、数据、生态、人才等要素市场，完善流通体系，降低全要素流通成本。例如，搭建科创供应链平台，加大科技成果转移转化奖励力度；构建数据要素制度体系，加快跨省数据证书互认；打造一流消费环境， 吸引内地居民赴琼消费等 。
4.以龙头企业为主体推进融合发展
龙头企业具有市场份额大、研发创新能力强、品牌影响力高等特征，通常占据市场主导地位，是推动行业发展和经济增长的重要力量。融合发展离不开龙头企业的带动和深度参与。当前，海南自贸港正积极吸引以总部企业为重点的经营主体落户海南、在琼设立总部或分支机构，致力于将海南自贸港打造成为中国和国际企业“走出去”和“请进来” 的桥头堡。封关运作后，海南自贸港的对外开放平台优势对国内企业国际化提供服务方面具有较大吸引力。
图为海南洋浦经济开发区。 图/ 中新社
加强海南自贸港与内地融合发展的政策思路与建议
（一）聚焦封关后融合发展需求，进一步加大海南自贸港制度创新力度
贸易方面，制定更具优势、符合自贸港特色的货物、物品禁限清单和征税目录。加快探索高标准自贸协定“原产地规则”与海南自贸港“加工增值30%免关税”政策衔接路径。探索形成海南版跨境电商模式。
投资方面，建立跨境贸易企业白名单，支持境外机构通过合格境外有限合伙人（QFLP） 方式投资自贸港内企业。
产业方面，进一步放宽加工增值免关税的适用条件，完善“零关税”原辅料清单，增加与内地产业配套紧密的原材料、零部件等商品。进一步扩大鼓励类产业企业优惠范围。利用加工增值免关税政策发展“临港经济”“沿线经济”， 重点发展高附加值产业。将海南自贸港博鳌乐城国际医疗旅游先行区的一些政策实施范围扩大到全省。实施琼州海峡畅通工程。发展多式联运，建立货物运输“一单制”信息平台。
税收方面，进一步细化和完善海南自贸港鼓励类产业目录，创造面向内地的新供给。持续优化离岛免税政策，实施岛内居民购买进境免税商品正面清单；发展“前店后厂”模式，以免税店为依托，培育珠宝首饰、香化、高端食品制造业；加强离岛免税与“衣食住行”的深度绑定。
金融方面，完善EF账户体系，支持开展跨境资产等业务创新，深化金融监管税收制度创新。探索设立在岸账户与离岸账户并行体系，稳步探索离岸金融服务，探索构建更为开放的金融市场体系，以金融高水平开放助力人民币国际化。
专业服务方面，推动专业服务在行业准入、资质要求等实行更大力度开放，推进职业资格、服务标准、认证认可等领域规则衔接，推动专业服务机构集聚。持续开放法律服务业市场，优化国际商事纠纷解决机制。
人才方面，制定更加灵活、符合融合发展需求的高端紧缺人才认定标准。聚焦自贸港重点产业，绘制人才需求地图。采用更加灵活的人才使用机制，赋予其更大自主权。加强领军人才及团队引进，加强国际科技合作，实施国际人才引进专项，构建更为开放的人才引进机制。
图 海南自贸港重点产业补齐短板的核心环节
资料来源：国研智库“全岛封关后海南自由贸易港与内地融合发展政策体系研究”课题组。
（二）加快构建海南自贸港与内地重点产业上下游协作链条
利用“三度一色”（气候温度、海洋深度、地理纬度、绿色生态）优势，针对不同产业量身定制可操作性政策，促进海南自贸港产业创新深度融合、与内地区域建设融合。例如，推动文化、体育、旅游、康养等产业与内地融合发展， 促进旅游业开放合作。培育深海、航天先进制造业“专精特新”和“小巨人”企业。打造区域供应链服务中心、国际航空航运枢纽，加密与东盟国家的航线网络，提升港口开放辐射能级。以飞机保税维修为切入口布局再制造产业。发展与航空、航运物流紧密相关的高端增值加工产业和关键零部件组装产业，构建“零配件生产在内地，关键部件生产和模块组装在海南，出口向东南亚” 的区域性市场。推动建立与北上广等会展中心城市、粤港澳大湾区城市、长三角城市的会展业合作机制，积极对接中国香港、中国澳门会展资源， 探索成立会展业联合会。搭建农产品贸易平台，打造面向东盟的农产品出口基地。充分发挥博鳌乐城国际医疗旅游先行区政策优势，制定相关促进政策条例鼓励创新药物研究与临床应用；吸引优质的头部中医药企业落地海南，推动海南中医药相关产品进出口通关便利化改革。推动海南文昌航天科技产业与内地旅游经济、渔港经济、数字经济、装备制造业深度融合。打造特色数字产业集群，鼓励内地数字科技企业通过海南设立离岸数据中心或研发中心，围绕云计算、区块链、人工智能等开展联合项目开发。利用服务贸易负面清单吸引国际高端生产性服务业入驻海南，加快发展“服务型制造”，构建“生产性服务业在海南、制造业在内地”的产业格局。加强文化创意、数字文化等新兴领域的培育，与内地共同打造具有国际影响力的文化品牌和产品。在中试、设计、研发加工、数据跨境流动等领域加强产业链上下游协作。此外，依托海南自贸港政策开放优势，加强同粤港澳大湾区联动发展，深化同长江经济带等区域合作。
（三）率先加强海南自贸港与广东融合发展
加快推进海南自贸港与广东一体化协调发展，坚持错位发展、优势互补。建议广东全面对接海南国际旅游消费中心建设，推动琼州海峡旅游休闲提质升级。广东可开发建设滨海旅游带，与海南形成“一程多站”旅游线路产品。加强琼州海峡南北两岸“中国长寿之乡”互动协调，错位发展康养产业。探索发展免税保税旅游、丰富湛江国际邮轮游艇等旅游产品。双方加强旅游康养公共服务体系对接，共同打造我国南方冬休旅游度假胜地。推动广州、深圳与海口、三亚在保税维修领域的全面合作。探索在广州、深圳等城市开展离岸孵化， 孵化成熟后到海南产业化的发展模式。将湛江渔业科研育种及品牌优势，与海南热带农业发展对接。推动跨区域支付结算、信用担保、区域产权市场等一体化，降低跨区域金融交易成本，联合建设高水平离岸金融市场。
国研智库“全岛封关后海南自由贸易港与内地融合发展政策体系研究”课题组
执笔人：盛彩娇
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