周宏春
内容提要：
党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署，其中生态文明制度改革被纳入经济体制改革“总盘子”，并指出需进一步完善生态文明制度体系。本文基于对党的十八大以来我国生态文明制度建设进展的梳理和总结，对党的二十届三中全会部署的生态文明制度完善方向进行解读和探讨。
党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确以经济体制改革为牵引，全面部署各领域各方面的改革，提出300多项重要改革举措。其中，生态文明制度改革被纳入经济体制改革“总盘子”，并指出需进一步完善生态文明制度体系。本文主要讨论党的十八大以来我国生态文明制度建设进展以及党的二十届三中全会部署的生态文明制度完善方向。
生态文明制度体系的初步形成
党的十八届三中全会是划时代的，开启了新时代全面深化改革、系统整体设计推进改革的新征程，开创了我国改革开放的全新局面。对生态文明制度建设而言更是如此。党的十八届三中全会、十八届四中全会后，《关于加快推进生态文明建设的意见》等文件出台，形成了生态文明制度的“四梁八柱”架构，实现了历史性突破、系统性安排、整体性架构。
图为山西省运城市万荣县境内黄河夕阳美景与沿岸景区。 图/ 中新社
顶层设计接续部署。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出了“保护生态环境必须依靠制度”。党的十八届三中全会公报指出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”；此后，《环境保护督察方案（试行）》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等有关生态文明制度建设的文件相继出台。习近平总书记提出“山水林田湖是一个生命共同体”理念，后又加上“草”和“沙”。党的十九大报告提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，把“污染防治攻坚战”列为三大攻坚战之一，审议通过的《中国共产党章程（修正案）》增写 “增强绿水青山就是金山银山的意识”。党的十九届四中全会公报提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”。党的二十大报告要求“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，把制度建设作为生态文明建设的重中之重。
法规制度体系逐渐完善。习近平总书记深刻指出：“从历史长河来看，如果说我们这一代人能留给后人点什么， 我看生态文明建设就是很重要的一个方面。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，推进生态文明顶层设计和制度体系建设，制定修订了《环境保护法》《环境保护税法》，大气、水、土壤污染防治法，《长江保护法》《黄河保护法》《核安全法》等法律，形成“1+N+4”法律体系。制度体系不断完善、更加严密。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件的出台，提出并制定了40多项改革方案，生态文明制度的“四梁八柱”逐步筑牢。今年， 《生态保护补偿条例》的出台施行，确立了生态保护补偿的基本制度；《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》的印发，为产品碳足迹管理体系建设明确了“任务书”和“施工图”，对于助力我国实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。
治理体系基本形成。生态环境保护治理体系逐步理顺。组建了自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；产权制度、国土空间开发保护制度等日益完善，推动空间规划“多规合一”。组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系，推动建设美丽中国、实现中华民族永续发展。组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，整合生态环境保护相关管理职能， 打通了“地上和地下”“岸上和水里”“陆地和海洋”“城市和农村”“一氧化碳和二氧化碳”之间的联系。建立生态保护红线制度，全面实行河长制、湖长制及控制污染物排放许可制等，构建了政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，人与自然关系得到极大改善。
环境治理纵深推进。污染防治攻坚战，从“坚决打好” 到“深入打好”。《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《空气质量持续改善行动计划》接续出台，长江保护修复攻坚战、黄河生态保护治理攻坚战深入实施，土壤污染源头防控行动、农业农村污染治理攻坚战稳步推进。积极探索生态价值实现机制，“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”，催生了新产业和新业态，也使美丽中国建设者和生态环境保护者的地位得到社会广泛认可。对省以下环保机构监测监察执法实行垂直管理，生态环境监测数据质量管理、排污许可、禁止洋垃圾入境等措施加快推进，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一防治、统一监测、统一执法。提高污染排放标准， 强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。
发展方式绿色低碳转型。生态文明建设涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念方方面面，是关系中华民族永续发展的根本大计，功在当代、利在千秋。大力推动经济社会发展绿色化、低碳化， 加快能源、工业、交通运输、城乡建设、农业等领域绿色低碳转型，加强绿色科技创新， 走生态优先、绿色低碳的高质量发展之路。推行绿色生产方式，实行清洁生产，统筹减污降碳协同增效。在长江经济带，坚持“共抓大保护、不搞大开发”战略导向，推进“十年禁渔”工作。黄河流域在严格生态保护中推动产业有序发展，实现生态环境高质量保护和经济高质量发展有机统一。弘扬生态文明价值理念，开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区创建活动，推进绿色出行，绿色低碳生活理念和方式融入居民的日常生活，绿色生活方式渐成新风尚，形成了人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。
图为位于四川省甘孜州巴塘县境内的措普沟自然生态保护区村落。 图/ 中新社
党规党纪严于国家法律。从“增强绿水青山就是金山银山的意识”被写入《中国共产党章程》，到建立健全生态环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度，领导干部胸怀 “国之大者”，真正做到对党、对历史、对人民高度负责。生态文明建设在新时代取得重要成就，关键在于坚持加强党的全面领导和党中央集中统一领导，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。令在必信，法在必行。习近平总书记指出，要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度， 坚持运用好、巩固拓展好强力督察、严格执法、严肃问责等做法和经验。生态环境保护法治建设，包括立法、执法、司法和守法等方面的协同。以良法保障善治，以严格执行彰显法律权威，以公正司法创造善治环境，以公众守法汇聚守护绿水青山的磅礴力量，推动生态环境质量不断改善。
全面深化改革进展显著。把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，健全国土空间开发、资源节约利用、环境污染治理、生态保护修复的体制机制。科学把握生态文明建设的系统性、完整性及其内在规律，构建起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的制度体系。此外，考核“指挥棒”也在变“绿”。发展成果考核评价体系增加了资源消耗、环境损害、生态效益等方面的指标，不再简单地“以GDP论英雄”。三轮督察动真碰硬， 办成了原来想办成而没有办成的一些大事，解决了长期想解决而没有得到解决的一些难题。在生态文明建设领域开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大前所未有；生态文明建设从理论到实践发生历史性、转折性、全局性变化， 成效之大前所未有。今天的中国，天更蓝、地更绿、水更清，人民群众共享自然之美、生命之美、生活之美。改革发力，以“制”促“治”，青山有“价”、绿水含“金”逐渐成为现实。
完善制度体系，建设人与自然和谐共生的现代化
《决定》站在新起点，明确了进一步全面深化改革的总目标，强调“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”， 到二〇三五年，“基本实现国家治理体系和治理能力现代化， 基本实现社会主义现代化”。这一总目标既与党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标一脉相承，又与党的二十大战略部署相衔接，为进一步全面深化改革明确了目标导向。
完善生态文明制度体系。以深化制度改革来建设生态文明、改善生态环境质量，是我们党多年来的成功经验。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，《决定》特别强调“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。从我国现实出发，形成绿水青山就是金山银山的长效机制， 一是要守护好绿水青山才能有“金山银山”，这也是古人所说的“前人栽树后人乘凉” 的道理所在。基于良好的生态环境发展生态旅游、康养产业等，这一点十分重要。唯有保护好绿水青山，相关产业发展才能有坚实基础。二是探求生态产品价值实现路径，这是生态文明建设者、生态环境保护者付出劳动后“有所得”的途径之一。探索生态产品价值实现机制，各地从实际出发，形成了不同的模式，而且可复制、可推广，为进一步开创生态产品价值实现路径奠定了基础。只有生态环境保护者、美丽中国建设者能获得一定收益，生态文明建设才能持续健康发展。
坚持系统观念。这是进一步全面深化改革的内在要求，也是纵深推进改革的重要方法。《决定》的一个鲜明特点是，更加注重系统集成，以推进中国式现代化的目标任务和重大问题为导向，对改革进行整体谋划、系统布局，提出一系列重大改革举措，并要在2029年完成《决定》提出的改革任务。协同推进降碳、减污、扩绿、增长，同样是系统工程。要在理念和机制上创新，完善制度体系，精准治污、科学治污、依法治污，探索“一举多得”的处理利用途径，以免治理了一种污染物产生了另一种污染物，治理了老的污染产生了新的污染。在思路上，要健全生态环境治理体系，以山水林田湖草沙一体化思路进行系统保护修复，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多种污染物的协同减排。在空间上，要落实生态保护红线管理制度，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，以保证环境设施运营正常且能有微利。这可能是未来较长时间内，环保设施运行乃至环保产业发展的经济特性。
坚持法规政策集成。在推动生态环境、资源能源等领域相关法律制定修订中，要完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系，推进资源有偿使用和生态补偿制度，构建从山顶到海洋的保护治理格局，推进责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建立健全。编纂生态环境法典，是《决定》部署的重要任务。要统筹考虑环境权益的救济、环境治理体制的创新、纠纷化解机制的建构、生态环境法律责任整合等方面。落实环境保护“党政同责”“一岗双责”，推行生态环境保护公益诉讼，优化配置生态文明建设的财政资源，制定实施环境保护税、碳排放交易、绿色金融等政策，一体推进制度集成与机制创新。实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，完善绿色税制，优化政府绿色采购政策，完善以农业绿色发展为导向的经济激励政策。落实水资源刚性约束制度，健全绿色消费激励机制， 发展绿色低碳产业。深化生态环境信息依法披露制度改革， 强化在信息通报、证据调取、纠纷化解、生态保护修复等方面的衔接。建立绩效评价考核和责任追究制度，严格执行生态环境损害责任终身追究制。
坚持激励约束并举。推进生态综合补偿，深化横向生态保护补偿机制建设，形成多元化生态保护修复投入机制。支持符合条件的企业发行绿色债券，探索区域性环保建设项目金融支持模式，统筹推进生态环境损害赔偿。推进环境导向的开发模式、投融资模式和市场导向的绿色技术创新，形成新质生产力。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。推进领导干部自然资源资产离任审计，完善环境影响评价源头预防管理体系，落实环境保护督察制度。实践证明， 中央环境保护督察制度建得及时、用得有效，可推动各级党委和政府层层压实环保责任、形成自上而下和自下而上的合力，是一项经过实践检验、行之有效的制度。推动中央生态环境保护督察不断向纵深发展，要拓展督察内容，从单方面督察生态环境保护向经济社会发展与环境保护协调延伸， 指导督促加大省级生态环境保护督察力度，从着重纠正环保违法行为向纠正违法行为和提升守法能力相结合转变。鼓励出台地方性法规标准。深化省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，提高地方和行业生态环境保护能力。
实行分类管理。完善生态文明基础体制，深化自然资源资产有偿使用制度改革，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度， 完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。健全资源环境生态要素市场化配置，综合考虑企业能耗、环保绩效水平，落实污水处理收费和再生利用政策，完善高耗能行业阶梯电价制度，构建覆盖污水处理、污泥处置成本并合理盈利的定价机制。严格执行环境保护税法，完善征收体系，把挥发性有机物纳入征收范围。实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度。建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等考核监督制度。把碳排放权、用能权、用水权、排污权等纳入要素市场化配置改革“总盘子”。完善生态安全工作协调机制，强化生物多样性保护工作协调机制。
促进绿色低碳循环经济体系建设。我国生态文明建设已经进入以降碳为重点战略方向、推动降碳减污协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。要严把准入关口，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，大力发展战略性新兴产业、高技术产业、绿色环保产业和现代服务业。完善能耗、物耗、水耗、地耗、污染物和碳排放等领域的标准，大力推进传统产业工艺、技术、装备升级，推行源头减量，实行清洁生产， 激励资源循环利用及末端治理等生产方式，促进发展方式绿色转型。加快既有建筑和市政基础设施节能降碳改造，推动超低能耗、低碳建筑规模化发展。优化交通运输结构，大力推进“公转铁”“公转水”， 提升大宗货物清洁化运输水平，降低车辆空载率。发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，推进产业数字化、智能化同绿色化深度融合，有效扩大绿色产品消费， 倡导形成绿色生产生活行为， 倒逼发展方式的绿色转型。
积极稳妥推进碳达峰碳中和。碳减排是应对全球气候变化、构建人类命运共同体的有力支撑，部分发达国家已经走上了碳中和之路。1992年《联合国气候变化框架公约》的签订，1997年《京都议定书》的通过，以及2015年各缔约方一致同意通过《巴黎协定》，促进实现深度减排。碳达峰碳中和是一场经济社会系统性变革，我国应有计划分步骤实施碳达峰行动。加快规划建设新型能源体系，推进以沙漠、戈壁、荒漠化地区为重点的大型风光电基地建设，推动风能、太阳能就地就近开发利用；推进生态系统碳汇能力巩固提升行动，注重修复增汇协同。推动海洋能规模化、商业化发展，加强地热资源开发利用，完善新能源消纳和调控举措。完善适应气候变化工作体系，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。健全煤炭清洁高效利用机制，煤炭仍是我国能源转型中的“压舱石”。稳步推进气候投融资创新。央行推出了碳减排支持工具，既可以为宽信用开拓新渠道，又满足长期高质量发展战略。构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系， 健全碳市场交易制度、温室气体自愿减排交易制度，推动将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，推动绿色低碳循环发展，切实降低二氧化碳等温室气体排放总量和强度，树立负责任的大国形象。
要狠抓落实。对《决定》提出的重大改革举措要进行细化分类，科学制定各地改革任务书、路线图、时间表，合理安排改革主次关系、先后顺序、推进节奏、出台时机；明确改革任务分工、责任主体、协同单位，做到既各司其职、各负其责，又服从大局、主动配合，确保上下贯通、条块协同、左右联动，形成合力。通过强有力的协调推进机制，以钉钉子精神抓好改革落实。推动顶层设计和基层探索有机结合， 鼓励地方因地制宜创新，推动成功经验及时复制推广、巩固提升，提高执行力。习近平总书记指出：“保持定力，增强信心，集中精力办好自己的事情，是我们应对各种风险挑战的关键。”党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署。面对纷繁复杂的国际国内形势，要用改革的思维和方法解决发展中的问题，坚定不移、一以贯之地推进改革开放，不为任何风险所惧，在风云变幻中赢得发展主动权，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴而努力奋斗。
作者为国务院发展研究中心研究员
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