创新公益性项目运营管理提高政府投资效率

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李 粉

内容提要: 

公益性项目是政府投资的重点,其价值更多体现在项目建成后功能效益的发挥, 因此,与公益性项目建设相比,运营管理更为重要。然而,目前关于公益性项目的研究更多聚焦在建设阶段,对运营阶段的研究尚未得到足够重视。本文在准确界定公益性项目、梳理其主要运营管理模式基础上,深入分析其在运营管理中存在的问题与不足,提出创新公益性项目运营管理的建议以供政策制定者参考。

公益性项目能够为经济社会提供最基本的产品和服务, 是政府投资的重点领域。与投资建设相比,其价值更多体现在项目建成后功能效益的发挥。由于缺乏价格机制,公益性项目建成后的运营管理问题一直是政府投资管理的难点,也成为阻碍政府投资效益有效发挥的重要因素。近年来,美国等发达国家出现基础设施老化严重、更新改造资金缺口大等问题, 为我国公益性项目管理敲响警钟,加强运营阶段的管理,最大化其生命力和使用效益,是当前公益性项目管理迫切需要解决的问题。本文分析总结我国公益性项目运营管理的模式及其中存在的问题,在此基础上提出完善我国公益性项目运营管理的建议,以期提供有益参考。

公益性项目能够为经济社会提供最基本的产品和服务,是政府投资的重点领域。 图/ 中新社

公益性项目的界定

在我国政策语境中,对投资项目的分类有多种不同的表述,整体看,对公益性项目的定义不够明确。在诸多政策文件中,往往只提及相关名称, 未给出规范解释。现有投资项目分类中,将项目区分为公益性项目等的主要有以下两种。

第一种是公益性、基础性和竞争性项目。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,将全社会固定资产投资项目分为竞争性、基础性和公益性三类。竞争性项目由企业自主决策,自担风险;基础性项目鼓励和吸引各方投资参与;公益性项目由政府通过财政统筹安排。按照对三类项目建设资金的筹集要求,这里的公益性项目是指没有收益的项目,完全依靠政府投资建设。

第二种是公益性、准公益性和经营性项目。这一分类出现在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中,其根据项目属性和收益特征,提出了三类项目的融资方案。公益性项目以地方财政资金投入为主,符合条件的可以申请中央预算内投资和地方政府专项债券。准公益性项目和经营性项目鼓励使用金融机构中长期贷款。从建设资金的来源渠道看,这里的公益性项目是有收益的,因为可以使用地方政府专项债券,但是,其与准公益性项目如何区分,文件并未明确。

2010年,财政部、国家发展改革委等部门联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预〔2010〕412 号)首次给出了公益性项目的定义,是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,并给出了具体实例。这里的“不以盈利为目的”“不能或不宜通过市场化方式运作”“政府投资项目” 的特点和《政府投资条例》中的“非经营性项目”非常接近, 但从其列举的实例看,对公益性项目的界定并未完全排除具有收费机制的可能性。

虽然公益性项目的定义含 糊,但对公益性资产的定义却 非常明确。根据财预〔2010〕 412号,公益性资产是指为社 会公共利益服务,且依据有关 法律法规规定不能或不宜变 现的资产,如学校、医院、公 园、广场、党政机关及经费补 助事业单位办公楼等,以及市 政道路、水利设施、非收费管 网设施等不能带来经营性收入 的基础设施等。因此,我们可 以借助公益性资产的概念,对 公益性项目下定义,即建设内 容或建设形成的资产为公益性 项目,主要包括如下几类: (1)基础设施类:包括非收 费道路、桥梁、水利设施、非 收费管网设施等;(2)公共 服务设施类:包括学校、医 院、公园、广场、图书馆、博 物馆等;(3)政权设施类: 党政机关及经费补助事业单 位办公楼、监狱等;(4)其 他:包括公共厕所、防空设施 等民生设施。 我国公益性项目的主 要运营管理模式 运营管理是指相应主体为 保障项目正常运转、功能有效 发挥所采取的一系列活动。良 好的运营管理能够延长项目寿 命,保障产品或服务有效、稳 定供给。由于公益性项目缺乏 价格机制或现金流入量较少, 其运营管理更多是指管理维护 方面。 (一)政府自主运营管理 自主运营是指项目业主或 资产所有人独立筹划和组织项 目的管理、运营及维护活动。 政府自主运营是政府直接投 资、经营和管理项目,集所有 者、管理者身份为一体。具体 的管理工作又包括两类:一类 是专设机构管理。典型如党政 机关办公楼的管理,由对口的 机关事务管理部门负责管理。 二是使用单位管理。典型如医 院、学校等由相应的使用单位 负责管理,政府在农村投资建 设的公益性项目,如农田灌溉 等水利设施由使用的村集体对 口管理。从实践看,政府自主 运营是我国公益性项目运营管 理的主要模式。 (二)委托运营管理 委托运营通常是指项目 所有人(委托方)将已经建成 的项目委托给具有相应资质 或能力的第三方进行管理、运 营及维护,并向受托方支付运 营费用,补偿受托方的运营成 本,使其获得合理回报。适宜 委托运营的项目通常具备以下 特点:一是项目结构功能良 好,具备进入运营的条件,短 期内不需进行大规模更新改 造。二是项目的责任边界、权 属清晰。三是行业的专业化、 标准化程度较高,市场上存在 一定数量的专业运营商可以形 成有效竞争。四是政府有委托 意愿,并希望提高项目管理效 率、提升服务质量。 具体模式有以下三类:一 是整体委托模式,该模式下, 项目所有人将项目整体委托 给受托人运营,项目回报机制 有“成本+服务费”和“服务 费包干”两种,前者是以实际 发生的运营维护成本为基础, 受托方的收入等于实际运营维 护成本加上服务收入,受托方 不承担运营维护成本变动的风 险。后者是指委托方就约定的 工作范围支付固定的费用,无 论实际运营成本是多少,服务 费不再增加。二是专业分包模 式。项目所有人将项目中的专 业部分委托给受托人运营管 理,并根据分包经营成本支付 委托费用。这种模式通常适用 于项目的非核心部分,如公立医院将药房的运营管理委托给专业公司。三是捆绑委托。这类项目主要是将公益性项目和经营性项目整合打包委托给专业机构运营,通过经营性项目的收入反哺公益性项目,以实现政府不花钱或少花钱的目的。例如,将农村公路的养护与乡村旅游、产业园区等经营性项目捆绑招标。委托运营管理模式既保障了政府对项目的所有权和控制权,又能发挥市场优势,是公益性项目运营管理的理想模式,但是, 如果委托期限、运营补偿、绩效考核等设计不合理,也会损害社会利益。

公益性资产是指为社会公共利益服务,且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产。图为四川省华蓥市城北公园。 

图/ 中新社

(三)政府付费类PPP模式下的市场化运营管理

2014年国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出,对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。因此,政府付费类PPP模式下的市场化运营是我国公益性项目运营管理的另一种典型模式。这一模式中, 政府并不需要直接投资建设项目,而是通过按绩效付费的方式向社会资本方购买产品或服务,项目具体的运营管理由社会资本方负责。与前两种模式相比,这种模式的优势在于运营管理主体全程参与项目的决策、设计、建设等过程,为后续提高运营管理效率打下了基础。另外,基于绩效的付费也能够激励社会资本方不断优化方案,持续提高管理水平。但是,由于前期管理不规范,政府付费类PPP模式下真正按绩效付费的情况并不多,不少项目沦为地方政府变相融资的工具。2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,严禁地方政府通过购买服务变相融资。2023 年国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》进一步将PPP模式聚焦使用者付费项目和特许经营模式, 这表明政府付费类PPP项目从此退出历史舞台,此类运营模式也仅存在于存量公益性项目中。

我国公益性项目运营管理存在的问题

(一)缺乏必要的运营管护,项目闲置甚至遭遇损毁

区别于施工企业,运营管理企业需要专门的资质、稳定的队伍、专业的人才、专门的设备,更需要较长时间的经验积累。整体上,我国公益性项目的市场化运营管理尚属于探索阶段,单位自行管理或专设机构管理仍是主流模式。由于政府官员、学者将更多精力放在工程管理理论和实践的探索和突破上,而对于项目运营阶段的关注较少,导致公益性项目运营管理缺乏一套行之有效的方法体系。再加上地方政府长期以来将项目建设作为稳投资、争业绩的重点,投资领域“重建轻管”问题比较突出。公益性项目由于没有收益来源,项目建成后的运营管理问题尤为棘手。部分设施由于运营维护成本高昂,完成使命即处于闲置状态。还有一些城市设施运营维护管理不当,导致设施出现提前老化、损毁等情况。

(二)建设、运营“两张皮”,不利于资源的合理开发利用

在我国,公益性项目一般由使用单位提出需求,政府委托第三方机构设计和建设,项目建成后交由使用单位管理, 俗称“交钥匙”工程。这就造成项目决策、设计、建设与后期运营管理的割裂。建设阶段的项目业主往往是“一次性” 的,项目建成即解散,因此, 建设单位不关心项目后期运营维护问题。使用管理部门由于没有参与项目前期工作,不清楚项目的设计、施工等情况, 对项目资源的利用和开拓较为被动。这一现象在我国农村公益性项目中尤为突出。农村公共产品的决策机制通常是“自上而下”的方式,即政府通过行政命令来推动农村公共产品的供给,项目建成后交给村集体使用。由于后期的使用管理和前期决策、建设脱节,决策方未充分了解村民的真实需求,建设方没有提高项目使用效率的动力,造成一些公益性项目成了“面子工程”, 比如一些乡村图书馆、文化站等设施无人问津,常常“一锁了之”。

(三)委托运营制约多, 阻碍项目长期发展

公益性项目承载最基本的公共服务,是现代化服务体系的重要组成部分,引入市场机制,提高服务效率是我国公益性项目运营管理发展的基本方向。就实践来看,实行公益性项目委托运营模式还存在一些障碍和不足。一是受制于政策规定,项目市场化运营路径窄。多数公益性项目,如图书馆、文化馆等多属于公益一类设施,按当前政策规定, 这类设施除可以销售少量相关产品外(如文创产品),不能利用市场化运营手段获取收益,微薄的收入无法填补设施日常运营开销,若政府拨款无法及时到位,设施的正常运行和使用将受到严重影响。二是委托运营期限短,不利于设施的长期发展。当前公益性项目的运营管理,一般采用政府购买服务的方式招标委托,委托期一般为3年,合同到期后需要重新招标选择受托方。受合同期限较短影响,受托方更注重完成合同任务目标, 在管理设备、管理人员,甚至技术研发等方面缺乏投资意愿和动力,这既不利于项目的长期发展,也不利于企业效益的提高。

(四)缺口大叠加需求增加,运维资金压力陡升

公益性项目作为惠民工程,后期良好的维护是项目提供产品或服务从而发挥社会效益的重要前提,尤其是城市桥梁、道路等基础性设施,如果缺乏充足的养护,会诱发危险性事件,后果严重。根据《政府投资条例》和基本建设规定,公益性项目的建设资金在法律层面是有保障的,但是项目建成后的运营维护资金缺乏法律层面的保障。实践中,虽然不少公益性项目都有运营维护费用,但实际上财政投入与实际需求差距较大,公益性项目维护资金短缺是普遍问题。随着20世纪90 年代大规模建设的公益性项目集中进入大修阶段,相关维护与更新资金需求增加。以公路为例,Wind数据显示, 2014年,全国公路平均养护费用为1 . 6 6 亿元/ 万公里, 2022年已上升至2.18亿元/万公里。在养护需求增加的同时,资金来源却无增加。一方面受经济增速下行压力大、土地出让收入降低等因素影响, 地方财政增收困难;另一方面为满足人民日益增长的美好生活需要,政府还面临不少新的建设任务。

图为新疆昌吉回族自治州呼图壁县红山水库除险加固工程项目现场。 图/ 中新社

创新公益性项目运营管理的建议

(一)建立有效的资金保障机制

为从源头上解决公益性项目“重建轻管”问题,2023 年国家发展改革委制定了新版《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》,明确要求在项目可行性研究阶段就强化项目财务可持续性保障分析和运营方案的比较分析。在此基础上,建议进一步将公益性项目建成后的运营维护资金纳入项目总投资统筹考虑,并将运营维护资金的落实情况作为可行性研究报告审查的重点。考虑到大规模新增投资的时代已经过去,提高存量项目的运营生存能力成为未来政府投资管理的重点,建议探索将原来重点用于建设的资金用到运营维护上。例如,提高城市建设维护税中用于维护的比例,重点用于城市道路、园林等公益性项目的维护支出。另外,建议适时修订并提高公益性项目的维护费定额标准,在落实公益性项目运营管理资金的同时, 为未来运营管理市场化改革提供保障。

(二)搭载经营性项目, 提高项目造血功能

公益性项目虽然自身经济效益较小,但其显著的正外部性会大幅改善周边环境, 带动周边资源增值。加强前期谋划,促进公益性项目和周边经营性项目有机结合,将公益性项目的外部效益内部化,是破解公益性项目运营维护难题的有效途径。一是完善项目投资回报机制。通过为公益性项目配置土地、物业、广告等经营性资源,努力促使公益性项目向准经营性项目或经营性项目转变。二是创新项目商业模式。支持公益性项目与沿线或周边地区的旅游、物流、资源开发利用等产业类项目进行综合开发或一体化开发,将公益性项目的正外部性转化为综合项目的内部财务效益,在一体化开发中解决公益性项目的后期管理维护问题。

(三)合理延长运营委托年限

与3年期等短期委托合同相比,10年以上的长期委托合同具有积极作用。一是能够提高企业的主观能动性。长期合同更有利于稳定运营主体的预期,激励企业寻求提高效益、降低成本的方法,如更注重日常管护和预防性管护,主动控制项目病害发展趋势。二是激励企业投入管护资源。与短期合同相比,一个更为长期的委托合同可以降低运营主体资源投入的风险,提高其在设备、人员等方面投入的意愿。因此,建议根据不同公益性项目的特点,设置合理的委托期限,以更多长期委托合同代替短期委托合同。

(四)培育壮大运营管理市场

民营企业的参与不仅有利于提高公益性项目的运营维护效率和服务水平,更有利于转变政府职能,使其从公益性项目的运营管理者变为监督者。从国际经验看,市场化专业化运营是公益性项目运营管理的未来趋势,因此,适应这一趋势,培育并壮大我国公益性项目运营管理市场是工作重点之一。一是加强运营管理主体的培育。支持各类机构组建专业运营管理公司,尤其鼓励设计企业、施工企业、城投企业向运营管护企业转型发展, 形成全产业链优势。给予企业准入、用地、资金等方面的支持,帮助企业发展壮大,使其具备参与运营管理市场竞争的能力,最终形成成熟的运营管理市场。二是建立运营管理标准和考核机制。促进运营管理工作规范化、制度化,便于对管理绩效的考核,建议国家根据各类公益性项目的行业特点,制定全国统一的运营管理标准,明确企业的资质和条件,使运营管理工作有法可依。完善考核标准和考核办法,探索第三方评估机制和考核机制,制定出一套适合我国公益性项目运营管理现状的考核机制,以便加强对市场化服务单位的考核和监管。

作者单位:中国宏观经济研究院投资研究所

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