黄 义
内容提要：
就业是最基本的民生。党的二十大报告提出“实施就业优先战略”并作出重要部署，为促进高质量充分就业提供了科学指引。城乡发展不平衡是中国经济社会发展的现实，扎实推进共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村。统筹城乡就业政策体系， 以促进平等就业为根本抓手，建立城乡劳动者平等参与劳动力市场竞争的就业制度， 增强政策措施的公平性，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，打破劳动力市场分割的藩篱，为全面推进乡村振兴和共同富裕注入新动能。
就业是民生之本。党的二十大报告明确提出实施就业优先战略，并强调强化就业优先政策，健全就业公共服务体系， 统筹城乡就业政策体系，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。统筹城乡就业政策体系是进一步破除妨碍劳动力、人才流动的制度和政策弊端的必然要求，有利于城乡劳动者平等参与市场竞争、充分获得公平就业机会，对促进农村劳动力转移就业、就业困难群体平稳就业、促进城乡就业工作高质量发展均具有重要意义。
统筹城乡就业政策体系：进展、成效及经验
改革开放前很长一段时间，除工矿企业招工等个别情况外，基本不涉及农村劳动力就业问题。随着农村改革不断深入，农村劳动力就近就地转移增多，进而开始跨城乡区域流动且规模迅速扩大，我国就业政策逐步调整。但早期与农村劳动力流动有关的政策主要以限制和规范流动为主，城乡劳动力市场分割的局面并未打破。大规模的农村劳动力流动有力地推动了我国的工业化、城镇化进程，农民工成为我国产业工人的重要组成部分。随着对农村劳动力转移的认识不断深化，2002年中央提出“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的农民进城务工就业管理和服务的工作原则，标志着我国就业政策方向发生重大调整。党的十六大作出统筹城乡经济社会发展的战略决策，城乡关系进入到“以工促农、以城带乡”阶段， 农村劳动力平等就业的制度环境进一步优化。2006年，国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出要逐步实行城乡平等的就业制度， 标志着我国统筹城乡的就业政策体系开始构建。此后，涵盖养老、医疗、就业等方面覆盖城乡居民的公共服务体系逐步建立，以社会保险、社会福利、社会救助为核心的社会保障体系逐步形成，农民工在务工地共享城市服务的保障制度趋于完备，统筹城乡的就业政策体系逐步形成。
党的十八大以来，城乡融合发展体制机制和政策体系加快构建、不断健全。《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》明确提出，坚持以人为核心的新型城镇化战略，有序推进农业转移人口市民化，合力引导农业人口向大中小城市有序流动。2014 年，国务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，对做好新形势下农民工工作提出明确要求。2019 年中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出要加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。落实中央部署，《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《“十四五” 就业促进规划》等一系列政策陆续出台，城乡二元户籍制度改革取得历史性突破，城乡融合的公共资源配置机制加快建立，城乡基本公共服务均等化加快推进，城乡人口和要素流动更加顺畅，统筹城乡的就业政策体系日益健全。
统筹城乡的就业政策体系不断完善，有力地促进了农村劳动力有序转移。一是规模稳步扩大。2021年，全国农民工总量29251万人，比2012年增长11.4%。二是质量持续提升。第三产业成为农民工就业的主要领域，就业结构趋于优化。三是形态日益丰富。依托互联网平台形成的外卖、快递、网约车等新就业形态吸纳了大量农村劳动力，家政服务、平台经济已成为带动农村劳动力就业的新引擎。四是就业帮扶成效显著。贫困人口务工规模从2015年的1227万人增加到2020年的3243万人，三分之二以上建档立卡贫困人口主要靠外出务工脱贫。农村劳动力就业愈加充分，有力地促进了农村民生改善。2021年，农民工月均收入为4332元，比2012年增长89.2%。
总结过去，统筹城乡就业政策体系、推进农村劳动力高质量就业积累了很多成功经验。一是坚持就业是民生之本。始终坚持以人民为中心， 就业为民生之本、促进就业为安国之策，并将此作为就业工作的基本指导思想，因时因势制定实施积极有效的就业政策，推动就业局面持续稳定、稳中向好。二是坚持市场导向与强化政府责任并重。既坚持市场导向，推进城乡就业一体化改革，推动形成自主就业格局，激发城乡人力资源活力， 又注重发挥政府职能作用，实施就业优先战略，推动政策协同发力、系统联动，规范劳动力市场发展，化解就业领域难题，构筑就业安全网。三是坚持发展经济与扩大就业互促互进。坚持把推进城乡经济发展作为解决就业问题的根本途径，以推动工业化、城镇化带动农村劳动力转移就业，以推进乡村产业振兴带动农民就近就地就业，经济持续健康发展的过程同时也是就业扩容提质的过程。四是坚持城乡就业“ 一盘棋”。建立城乡一体化的劳动力市场，打破户籍、身份、所有制和地域限制，加强技能培训、就业服务和权益保障，为劳动者提供自由、畅通、平等的就业机会，有效扩大就业规模，提升就业质量。
统筹城乡就业政策体系面临的形势与挑战
当前，我国城乡二元结构尚未根本破除，农村劳动力转移就业还面临着一系列体制机制和政策限制，必须进一步完善统筹城乡的就业政策体系。随着国际环境和国内经济形势的变化，我国就业市场中的总量问题和结构性问题、就业难与招工难问题并存，完善统筹城乡的就业政策体系面临着一些新困难新挑战。
从人口结构看，近年来我国城乡人口分布快速变化，农村常住人口持续减少。由于转移到城镇的人口以青壮年人群为主，造成农村人口老龄化速度快于城镇。第七次人口普查结果显示，2020年，我国乡村60 岁、65岁及以上人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。农村人口结构的变化，引发了两个需要关注的问题。一是农村发展所需的人力资源如何保障。如果城乡劳动力资源配置长期严重失衡，将导致农村发展动力后劲不足，甚至进入“发展滞后—人才匮乏—发展更滞后”的恶性循环。近年来，一些地方出台了鼓励农村外出人口回流等就业政策，提高农村公共就业服务质量，吸引更多人才参与乡村建设发展。二是就业政策如何完善才能适应老龄化趋势。当前，一部分仍有劳动能力的农村老年人的劳动时间利用不充分，浪费了农村人力资源，面向农村高龄人口的就业政策和劳动权益保障政策亟待健全。
从群体诉求看，农村劳动力转移就业的方式逐步由个体外出、夫妻外出向举家外出转变，对“ 吃、住、行、教、医”等社会事业和公共服务的需求不断上升。农村劳动力的择业行为也在发生变化，特别是“80 后”“90后”乃至“00后”农民工，虽然挣钱谋生很重要，但非经济因素（如工作辛苦程度、生活舒适程度、城市繁华程度、个人发展空间等）对其择业行为的影响越来越大。而现有的就业政策更偏向于让农村劳动力实现就业，对如何让农村劳动力更好更稳定就业的关注还有待进一步加强。应及时回应农业转移人口日益增长的美好生活需要，逐步消除就业政策在城乡、户籍等方面的差异， 推进就业政策与农业转移人口市民化等其他政策的协同联动，分级分类、有序有力解决农村劳动力稳定就业生活的难点、痛点问题，进一步丰富完善统筹城乡的就业政策体系。
从岗位需求来看，随着产业结构加快升级、增长动能加快转换、新兴产业快速兴起， 传统劳动密集型产业的资本、技术密集度不断提高，对劳动力的数量需求减少、素质要求提高，“机器换人”与“机器唤人”现象并存。同时，随着“双创”和“三新”经济的稳步发展，传统固定用工关系劳动者占比正在日益缩小，依托互联网平台等灵活就业的新形态从业者数量急剧增加。岗位需求和就业形态的新变化，对完善就业政策提出了新要求。应进一步拓展统筹城乡就业政策体系的框架内容，促进教育、就业、培训等工作有效衔接，加大对农村转移劳动力的人力资本投资和劳动权益维护力度， 实现劳动力供求有效衔接，织牢织密就业保障网。
进一步完善统筹城乡就业政策体系的思路与建议
进一步完善统筹城乡就业政策体系，应顺应城乡融合发展的大趋势，立足促进农村劳动力高质量就业、加快推进农业转移人口市民化的现实需求， 将推动城乡居民享受公平可及的高质量就业服务作为主要目标，着力稳定和扩大重点群体就业，稳定农村劳动力外出就业规模，加强劳动者权益保障，提高农村劳动力就业素质和就业能力。
要聚焦重点人群，重点关注农民工转移就业和脱贫人口、农村低收入人口等关键群体就业。扩大就业规模，优化区域产业布局，推进经济协同发展，鼓励创业创新，为农民创造更多转移就业工作岗位， 提供更多就地就近就业机会； 持续提高农村劳动力素质技能，提升人岗匹配程度。保障劳动者权益，完善公平就业创业制度，健全城乡统一的劳动力市场，充分维护农村劳动者公平就业、工资报酬、休息安全等劳动权益，使他们通过勤奋劳动获取合理收入，实现自身发展。城乡同向发力，深化户籍制度改革，健全农业转移人口在居住地平等享受公共服务和社会保障的制度政策；发展乡村产业扩大就业，加快宜居宜业和美乡村建设，逐步使农村具备现代生活条件。
统筹城乡就业，需加快健全四方面政策体系。一是优化城乡经济发展政策体系，坚持稳定和扩大农村劳动力外出就业创业的导向，推动经济发展， 创造更多就业机会。二是完善城乡平等就业政策体系，健全城乡一体化的平等就业制度， 重点完善农村劳动力转移就业服务政策。三是健全覆盖城乡居民的社会保障政策体系，健全城乡一体化的社会保障制度， 完善农业转移人口市民化机制， 着力健全社会保险政策。四是完善农民工职业教育和培训政策体系，加强基础教育，改革职业教育，优化技能培训，提高农村劳动力人力资本水平。
基于以上，进一步完善统筹城乡的就业政策体系，需要分门别类对现有政策进行调整、扩展、补强。对已经覆盖城乡的基础性政策，要进一步完善；对立足农业农村实际需要采取的差异性政策，要着力健全；对现行就业政策的短板弱项，要进一步补齐补强。
（一）完善基础性政策
1.坚持稳定和扩大农村劳动力外出就业的政策导向。
产业发展政策要与积极的就业政策相统一，推进产业结构调整要主动适应农村劳动力转移就业的需求。推动高新技术企业、资金密集型产业和劳动密集型产业融合发展，促进传统产业改造创新，稳定就业吸纳能力；加快现代服务业发展，推动家政等传统服务业细分和升级，适应不同层次市场需求，培植新的就业增长点。新型城镇化政策要把增强对农民工的吸纳能力及保障农民工稳定就业的能力作为重要内容。提高中小城市、小城镇的产业人口集聚能力、服务水平和居住质量，改善大中城市农民工的就业环境和条件。区域发展政策要把因地制宜稳步扩大农村劳动力就业作为重点。东部沿海地区和大中城市在产业升级过程中要通过大力发展产业集群、延长产业链条和积极发展服务业，增强吸纳农村劳动力就业的能力；中西部地区发展劳动密集型产业具有优势，要积极承接沿海地区的制造业转移， 提升区域产业中心对周边地区农村劳动力的吸纳能力。
2 .健全城乡一体化的就业服务政策体系。
推进城乡一体化的平等就业制度，创造公平就业环境，消除户籍、地域等影响平等就业的制度障碍。提高公共就业服务质量，推动就业管理和服务的信息化、标准化，形成机制健全、秩序规范、兼具灵活性与稳定性的人力资源市场。完善农村劳动力转移就业服务，广泛开展区域间劳务协作，健全劳务输入集中区域与输出省份对接协调机制。培育一批有地域特色、行业特征、技能特点的劳务品牌。健全工会组织，完善劳动力争议协调和仲裁制度。完善根治拖欠农民工工资制度，引导企业与劳动力建立互利共赢、和谐稳定的劳动关系。
3.健全覆盖城乡居民的社会保障制度。
优化各项社会保障制度安排，建立健全区域之间、城乡之间、人群之间平等统一、衔接顺畅的社会保障体系，切实保证参保者权益。
一是提高社会保险统筹层次。研究构建全国统筹的制度框架，探索建立中央政府牵头的跨省市社保协商机制。综合考虑各地社保待遇差别、缴费基数、缴费比例等方面差异，基于人口分布流动、收入水平、地方财力等因素综合测算，科学制定推进各地社保系统相互转移衔接的具体方案。强化纵向制度整合，打通横向区域壁垒， 在实现各省独立系统有效衔接的基础上，进一步加强中央统筹协调、统一整合。
二是改善社保转移衔接服务。推进全国一体的社保信息系统建设，建立全国统一的社会保险公共服务平台，提高社保服务便捷性，减轻经办压力， 改善服务体验，提升管理的规范化和现代化水平。
三是减轻社会保险缴纳负担。加大财政投入力度，多渠道筹措社会保险资金，扩大社会保险基金池规模。健全个人缴费、单位匹配、国家补贴机制， 全面降低费率，促进农民工在同等条件下有能力参加城镇职工社会保险。健全失业保险返还制度，完善社保缴费补贴政策，对企业参保人员中的农民工按数量给予社保补贴。探索建立企业社保缴费与税收优惠、财政补贴、贷款贴息挂钩等机制。
4.完善农业转移人口市民化机制。
深化户籍制度改革，持续拓宽农业转移人口在城市落户的通道。推进居住证与身份证功能衔接，健全以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制。推动社会保险等基本公共服务可转移可携带，保障农业转移人口能城乡两栖、自由流动。依法维护进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，健全农村“三权”依法自愿有偿退出机制和配套政策。建立适合农民工特点的住房供应体系。完善农业转移人口市民化“人地钱”挂钩的激励机制， 建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市的基础设施投资补助机制，健全城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。
（二）实行差异化政策
1.大力发展县域经济，提升乡村就业承载力。
适应返乡下乡人员逐渐增多的趋势。一是推动县域经济发展。支持县域发展比较优势明显、就业容量大的富民产业， 鼓励承接大中城市产业疏解转移，引导农产品加工业向县域布局，以政策和服务引导城市资金、技术、人才向县域流动，推动形成“主导产业突出、特色优势彰显、益农效果显著”的县域经济发展新格局。
二是大力发展乡村产业。挖掘乡村多元价值和农业多种功能，通过产业链纵向延伸和新业态横向拓展，促进乡村产业融合发展，提升农村本地人口承载力，拓展就业空间。加大产业园区、返乡入乡创业园等平台建设，推动产业进园区，支持发展“飞地”经济，壮大产业链和产业集群，促进农民就地就近就业创业。
三是加快推进县域内城乡基本公共服务均等化。以县域为切入点，统筹推进城乡融合发展。加快县城补短板、强弱项， 推进基本公共服务往村覆盖、往户延伸。加快推进宜居宜业和美乡村建设，着力提升农村基础设施和基本公共服务水平。
2.加强对脱贫人口和农村低收入群体的就业帮扶。
针对脱贫地区、易地扶贫搬迁安置区，面向脱贫劳动力， 着力加强区域间劳务协作，推进农村劳动力跨区域转移就业。
一是建立全国联网的劳动力信息平台与就业帮扶系统。统筹现有的农民工调查数据库、建档立卡脱贫人口数据库、农民工服务平台等数据系统，建立劳动力大数据平台，实现数据共享。挖掘利用农村劳动力技能特长、就业意愿、就业状态等信息，精准匹配用工需求，实现动态服务、精准帮扶。
二是提高就业组织化程度。完善东西部帮扶劳务协作机制，继续按需提供有针对性的就业岗位。强化“点对点”劳务输出服务，积极与用人企业开展“菜单式”“订单式”用工对接， 有序组织农村低收入户劳动力外出务工。推广劳务介绍和招募补贴政策，鼓励从事人力资源服务的市场主体开展有组织的劳务输出。完善求职创业补贴、交通生活补助等政策，激发低收入户劳动力外出就业的积极性。
三是加大就业岗位开发力度。结合乡村治理、乡村建设、农村人居环境整治提升等重点工作，合理开发一批公益性岗位，确保有就业意愿的低收入户弱劳力、半劳力就地稳定就业，实现“零就业家庭”动态清零。依托高标准农田建设、造林护林、农村基础设施建设等项目开展以工代赈。完善帮扶车间各项政策。
四是加大兜底保障力度。对农村丧失劳动能力者，织密兜牢基本生活保障底线，或按规定纳入农村低保、特困人员救助范围，或按困难类型及时给予专项救助、临时救助等，做到应保尽保、应兜尽兜。
（三）加快补齐政策短板
1.提高农村劳动力人力资本积累水平。
一是加强普通教育和职业教育。完善流动人口随迁子女在居住地享受普通教育有关政策， 建议将年限延长覆盖至高中阶段，建立在居住地参加高考的政策。完善职业教育体系，健全终身职业技能培训制度，强化学历教育，以财政补贴为撬动手段，引导企业与职业院校合作开展职教代培，提高产培融合程度。
二是提升职业技能培训的针对性和实用性。引导社会力量开展劳动力职业技能培训， 支持用工主体设立职工培训中心、开设培训服务课程，加大以工代训力度。支持职业院校开展补贴性培训，扩大面向就业重点群体的培训规模。改进培训补贴方式，强化培训效能评估，引导培训机构优化课程设置，提升培训效果。以新生代农民工、大龄低技能农民工为重点，强化职业技能培训，提高农民工在城市就业的稳定性。
2.完善超龄农民工职业伤害保险政策。
切实保障老年农民参与就业的权利，为他们提供更多家门口的就业机会，完善职业伤害保险相关政策，改善劳动环境，维护其安全工作的合理正当权益。
一是扩大工伤保险覆盖范围。适度上调法定退休年龄，探索弹性退休机制，在本人自愿的情况下，适当延长工作年限，并上调参加社会保险的年龄限制。扩大项目参保政策适用范围。
二是发展普惠型商业保险。在工伤保险难以覆盖的超龄就业人群中，探索利用商业保险来弥补保障缺位和保障不足的问题。鼓励商业保险机构通过保险精算以量换价，开发费率合适的普惠型险种，引导其放宽或取消意外保险年龄上限，以税收优惠等措施支持保险机构承担社会责任。
3 .建立健全新形态就业从业人员参加社会保险的机制。
厘清和落实平台企业、从业者、政府在保障劳动权益方面的义务、权利和责任，探索提高灵活就业人员的劳动合同签订和社保参保率的途径。引导和支持不完全符合劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险。引导商业保险机构根据新形态就业人员工作特点，量身定制商业保险产品。适应城乡人口双向流动新趋势，通过开展缴费补贴等方式，支持新型农业经营主体带头人、农村“双创”人员、返乡下乡人员等群体参照灵活就业人员参加城镇职工保险。
农业农村领域实现高质量充分就业的考虑与建议
推动完善统筹城乡就业政策体系，稳定扩大农村劳动力就业，要立足农业农村部门职能优势，聚焦主责主业，主动入位，多措并举做好农业农村稳就业有关工作。
（一）发展富民乡村产业， 促进就地就近就业
一是建设乡村产业发展平台，加强国家现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇建设，以农产品加工园区等为载体，吸引农村劳动力特别是脱贫劳动力就地就近就业。二是落实创业扶持政策，支持农民在乡创业，加强农村创业创新培训，大力发展电子商务、直播带货等新业态。三是全面实施新型农业经营主体提升行动，提高农民合作社和家庭农场联农带农能力。四是推动涉农项目吸纳农民就业，支持农民参加高标准农田建设、农村人居环境整治提升等项目，并通过开发乡村公益性岗位、以工代赈等手段，扩大农村劳动力就业规模。
（二）加强技能培训，提升农村劳动力素质
一是深入实施高素质农民培育计划。聚焦全产业链技能水平提高，以“选育用”一体化培育为路径，推进重点区域产业带头人培育和职业能力提升等专项培训行动。二是推进农业职业教育发展。继续实施百万乡村振兴带头人学历提升计划。推动乡村振兴人才培养优质校建设，引导职业院校培养农业农村急需实用人才。三是提升农村劳动力技能培训质量。支持学费减免、弹性学制，引导农民参加职业教育。强化培训效能评估，引导社会力量开展农村劳动力职业技能培训，引导培训机构优化课程设置，提升培训效果。
（三）强化各方责任，稳定扩大脱贫人口就业
一是压紧压实责任。坚持“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的工作机制，督促东部地区履行就业地稳岗责任，中西部地区落实主体责任，确保省外输出稳住规模、县内务工稳中有升。二是加强动态监测。密切关注脱贫人口稳岗就业形势，及时掌握脱贫人口和因疫返乡回流人员务工情况、收入变化情况及存在的问题。三是落实政策措施。推动社保补贴、稳岗补助、就业创业服务补助、一次性交通补助等就业帮扶政策落地实施， 指导各地出台相关配套政策。四是聚焦重点地区和群体。聚焦国家乡村振兴重点帮扶县、异地搬迁安置区等重点地区，稳定扩大就业规模。加大对脱贫家庭高校毕业生、“雨露计划” 毕业生及返乡回流人员等重点群体就业的帮扶力度，做好就业服务和保障工作。
作者单位：农业农村部农村经济研究中心