张俊伟
内容提要：
在当前和今后一段时期推进改革，面临着和过去不同的政治、经济形势。深入学习、领会习近平总书记关于经济改革的重要论述，对于做好当前和今后一段时期的经济改革工作具有十分重要的意义。应深刻体悟，经济改革的目的是坚持和完善社会主义基本经济制度；以全面深化改革的视角谋划经济改革；以理论创新引领经济改革走向深入；在破解“发展难题”中深化经济改革；把最广大人民的根本利益作为改革的出发点和落脚点；坚持和完善党的领导是经济改革的政治前提和保证。当前和今后一段时期推进经济体制改革，要聚焦高质量发展，加快转变发展方式，构建高水平的消费主导型经济，而成功改革的关键是治理体系和治理能力现代化。
深化经济体制改革面临新的形势
从计划经济向市场经济转型的角度看，我国的这轮经济体制改革发端于上世纪七十年代末的工作重心转移和思想解放运动；上世纪八十年代突破原有体制、引入市场经济； 上世纪九十年代大力推进机制转换，通过重塑企业管理制度、银企关系、政企关系、政府间关系，构建起市场经济运行的基本构架；进入新世纪， 一方面继续深化市场机制改革、扩大市场配置资源的空间和范围（如具有自然垄断特色的行业监管体制改革、生产要素价格改革等），另一方面积极干预“ 市场失灵”（如加强环境保护、发展职业教育、完善公共卫生体系、推动科技创新、建设社会主义新农村等）、构建新型社会保障体系。可以说， 到2012年党的十八大前夕，我国已经初步构建起既有市场机制配置资源、又有政府弥补“市场失灵”的现代市场经济体制。党的十八大以来，党和政府紧紧围绕“坚持和完善中国特色社会主义基本制度， 推进治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各项改革。就经济改革领域而言， 一方面，坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度。重申社会主义制度的最本质特征是中国共产党的领导，进一步明确改革边界；分类推进国有企业改革，完善国有资本管理体制，大力发展混合所有制经济，巩固以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构；完善收入分配制度，推动精准扶贫，持续追求共同富裕。另一方面，以推进国家治理体系和治理能力现代化为抓手，优化党政机构设置、推进大部制改革、深化“ 放管服”改革、持续优化营商环境，发展电子政务，建设互联网+ 政府，提升社会保障运行效能。全面深化改革的结果是使“有形之手”和“无形之手”都得到提升，市场整体运行效率得到显著提高。
在框架既定的约束下做优化、提升的文章，和改革初期冲破坚冰、突破各种禁忌相比，自然少了“ 石破天惊”的震撼和“狂飙突进”的浪漫； 和改革攻坚时期规则重建、利益关系深刻调整相比，也少了“大破大立”的惊心动魄和畅快淋漓；制度优化、提升要求的是“ 细节决定成败”和“ 工匠精神”。
从官方叙事的角度看，改革的节奏和重心随着时间的推移也在不断演进。邓小平同志早在“ 南方谈话”中就明确提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”和小平同志当年的设想相呼应，党的十八届三中全会明确提出： “到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定（即《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，笔者注）提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系， 使各方面制度更加成熟更加定型。”在2020年即将来临之际，中国共产党召开十九届四中全会，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该《决定》与党的十八届三中全会相衔接，明确提出：“ 到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”；并围绕实现第二个百年奋斗目标提出了新的改革目标，即“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化； 到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。
在这里，有必要区分一下改革和发展的概念。毫无疑问，事物的发展过程可以划分为不同的阶段，存在一定的阶段性特征，在阶段转换的关键时期往往面临尖锐的矛盾冲突，并相应开展重大的结构性调整（改革），但这种结构性调整通常持续时间较短，在结构调整后又恢复常态化增长，直到出现新的结构性冲突，进行新一轮结构性调整（改革）。这种量变和质变、连续性和间断性的辩证统一，形象地概括了改革和发展的关系。发展是无止境的，改革则有边界。正是改革的边界使我们认识到： 中共中央、国务院2020 年5月发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》做得更多的是“ 完善（量变）的文章”；2019年10月中共十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，确立的自“中国共产党成立一百年” 到“ 新中国成立一百年”间的改革目标，做的主要也是“完善（量变）的文章”。在当前和今后一段时期推进改革，面临着和过去不同的政治、经济形势。
习近平总书记关于经济改革的相关论述
党的十八大以来，习近平总书记举旗定向，守正创新， 在全面深化改革的总体布局下谋划推进经济体制改革， 从夯基垒台、立柱架梁到全面推进、积厚成势，再到系统集成、协同高效，推动中国特色社会主义经济制度更加成熟更加定型、经济治理体系和治理能力现代化水平不断提高， 为全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。深入学习、领会习近平总书记关于经济改革的重要论述，对于做好当前和今后一段时期的经济改革工作具有十分重要的意义。
（一）经济改革的目的是坚持和完善社会主义基本经济制度
我国改革开放之所以能取得巨大成功，关键就在于始终把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、坚持改革开放这两个基本点统一于中国特色社会主义伟大实践，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。针对社会上有关改革方向的议论，习近平总书记旗帜鲜明地指出，“ 我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的”。我们的方向就是不断推动社会主义制度自我完善和发展，而不是对社会主义制度改弦易张。在方向问题上我们头脑必须十分清醒，决不能在根本性问题上犯颠覆性失误。
在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度方面，全面贯彻“ 两个毫不动摇”，大力发展混合所有制经济。一方面，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，通过坚持权利平等、机会平等、规则平等，消除对非公有制经济的各种不合理规定，扩大非公有制企业市场准入；另一方面，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。通过引入非国有资本参与国有企业改革等形式，大力发展混合所有制经济，充分调动不同所有制经济的积极性。针对农村集体所有制经济，习近平总书记也旗帜鲜明地指出： “ 不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改弱了，不能把农民利益损害了。”
（二）以全面深化改革的视角谋划经济改革
在党的十八届三中全会之前，人们常用生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动来解释、论证改革，强调要通过改革解放和发展社会生产力。改革释放了增长潜力、促进了经济社会发展，发展起来后又带来新情况、产生新问题，对改革提出新要求并由此推动改革不断走向深入。在上述的改革逻辑中，经济改革毫无疑问处于中心地位。
党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，顺应了我国改革开放事业深入发展的内在规律。随着全面深化改革总目标的提出，经济改革自然要服从和服务于全面深化改革的总体布局。即便如此，党的十八届三中全会仍然强调以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革牵引作用。党的十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出系统部署，为今后一段时期全面深化改革指明了方向。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的征程中，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。经济建设仍然是全党的中心工作，坚持以经济建设为中心不动摇，就必须坚持以经济体制改革为重点，充分发挥经济体制改革的牵引和带动作用。
（三）以理论创新引领经济改革走向深入
党的十四大把建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革目标，对我国改革开放和经济社会发展发挥了极为重要的作用。党的十八届三中全会对政府和市场关系作出新的理论概括，明确提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”，是我党对政府和市场关系认识上的重大理论创新。对此，习近平总书记明确指出：“ 作出‘ 使市场在资源配置中起决定性作用’的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能， 有利于抑制消极腐败现象。” 此后不久，习近平总书记又明确提出，我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好， 既要“有效的市场”，也要“有为的政府”，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。
上述重大理论创新进一步明确了政府和市场在经济活动中的角色和定位，为完善社会主义市场经济体制打开了空间。党的十八届三中全会以来，我国以要素市场为重点， 加快市场体系建设；深入推进“ 放管服”改革，持续改善营商环境；努力改善民生，促进共同富裕；完善宏观调控，保持宏观经济稳定；探索建立新型举国体制，发挥社会主义制度优越性等，在完善社会主义市场经济体制改革方面取得显著成就。
（四）在破解“发展难题” 中深化经济改革
以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是我国社会主义初级阶段的基本路线。经济建设是党的中心工作，由此也决定了经济改革必然要服务于现代化的总目标，要坚持问题导向，通过破解“发展难题”为经济发展乃至现代化事业扫清障碍； 而不是简单地“对标发达国家（特别是英美国家）”进行“制度转轨”。对此，习近平总书记也曾明确指出：“ 我们不断推进改革，是为了推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的‘ 掌声’，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。”
党的十八大以来，针对我国经济社会发展出现的新问题、新挑战，党和政府推出了一系列重大改革措施、构建起了相关体制机制，为完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动高质量发展奠定了坚实的基础。具体如提出“ 新常态” 的论断，开出“供给侧结构性改革”处方，推动“三去一降一补”和产业结构优化升级；提出新发展理念，推动高质量发展，加快转变发展动能，推动新型城镇化和乡村振兴深入发展，推动长江经济带、粤港澳大湾区、京津冀协同发展； 推动“绿色中国”“健康中国”建设；提出构建新发展格局， 加快推进科技自立自强，积极畅通国内大循环，不断提高安全发展水平；提出“ 扎实推动共同富裕”，采取进一步措施扩大中等收入群体，加强对高收入的规范和调节，促进农村农民共同富裕；等等。
（五）把最广大人民根本利益作为改革的出发点和落脚点
党的十八届三中全会指出，全面深化改革要“ 以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。习近平总书记也明确指出：“ 如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。”要“ 把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感”。踏上全面建设社会主义现代化的新征程，习近平总书记进一步明确指出，“ 现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”。必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，不断夯实党长期执政基础。
具体到经济改革上，习近平总书记强调不仅要“ 紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘ 蛋糕’做大”；而且要在不断发展的基础上尽量“ 把‘蛋糕’分好”，努力使全体人民在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续取得新进展。
（六）坚持和完善党的领导，是经济改革的政治前提和保证
中国是中国共产党领导的社会主义国家。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。作为整体改革事业的一部分，我国经济改革的目的是不断推进我国社会主义经济制度的自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。正像习近平总书记强调的那样：“ 这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度， 偏离了这一条，那就南辕北辙了。”“ 在坚持党的领导这个重大原则问题上，我们脑子要特别清醒、眼睛要特别明亮、立场要特别坚定，绝不能有任何含糊和动摇。”
从改革推进的角度看，我们的改革开放是深刻而全面的社会变革，它不仅涉及生产力和生产关系的矛盾运动，还涉及经济基础与上层建筑的矛盾运动；不仅带来了经济体制的变革，还带来了政治体制、文化体制、社会体制、生态体制和党的建设的变革。上述变革不仅意味着活力的释放， 也意味着利益关系的调整， 意味着冲突和风险。依靠党的坚强领导，我们始终保持了安定团结的政治局面，各项改革措施也都得到较好的贯彻实施。
聚焦高质量发展推动经济体制改革
经过45年的改革开放，中国已经创造出了经济快速发展和社会长期稳定“ 两大奇迹”，但从完成第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的要求去衡量，我国的改革进程显然尚未完成。习近平总书记明确指出：“ 我们现在所处的，是一个船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候， 是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候。”面对成绩，我们绝不能有半点骄傲自满、固步自封， 也绝不能有丝毫犹豫不决、徘徊彷徨，而只能勇立潮头、奋勇搏击。党的二十大报告向全党和全国人民描绘了全面建设社会主义现代化、推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。要实现上述美好发展前景，根本途径就是高质量发展。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，我们要聚焦高质量发展，努力开创经济体制改革的新局面。
当前，国内房地产市场深度调整、国际产业链加快重组、新冠疫情冲击等多重因素交织，使我国经济运行出现了“总量失衡”和“结构失衡” 相互交织的复杂局面。必须深刻地认识到，传统的投资驱动的增长模式已经难以为继。需要加快转变发展方式，构建高水平的消费主导型经济。
（一）完善科技举国体制， 加快培育发展新动能
今年3月，中央开始新一轮党和国家机构改革。在最高决策层面上，党中央组建了中央科技委员会，主要负责统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题等重大事项。与此同时， 重组科学技术部，加强其推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，把科学技术部原有的组织拟订专业领域科技发展规划和政策等职责分别划归相关政府部门。至此，由党中央集中统一领导和统筹，科学技术部提供决策咨询、负责行动协调，专业政府部门负责组织实施，由大学、科研机构、创新型企业承担具体研发和推广任务的新型科技举国体制已具备雏形。和新型科技举国体制相配套， 在科研项目组织上，引入“ 揭榜挂帅”和“赛马”等制度，实行技术总师负责制、经费包干制、信用承诺制；在科技评价体系上，坚持“破四唯”和“立新标”并举，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，充分调动科研人员的积极性。今后一段时期，要进一步完善新型科技举国体制，加快中国自主创新步伐。
（二）畅通企业（个人）退出通道，增强市场机制配置资源的功能
持续的快速经济增长，使我国的市场经济体制尚未经历过真正的经济衰退的考验。当前，房地产市场的深度调整是导致消费（乃至投资）增长乏力的重要原因之一。在房地产价格大幅调整过程中，需要把“ 救房地产企业”与“ 救普通市民”区分开来，优先把中产阶层从沉重的购房负担（或严重的负资产状态）中解脱出来，从而夯实消费（乃至投资） 持续增长的基础。不仅如此， 房地产的深度调整也导致我国潜在增长率下调、结构调整步伐速度加快和企业优胜劣汰竞争加剧。在新的条件下， 我们不仅要鼓励创业创新，鼓励企业做大做强，还要积极疏通企业（及个人）退出通道， 通过完善企业破产制度使相关人员、资源尽快退出来，重新参加更加有效的经济活动。当前股市的深层次矛盾显现， 要抓住落实中央金融工作会议精神的难得机遇深化资本市场改革，“ 搞活股市”，这不仅是资本市场发挥功能的内在要求，也是增加居民财产性收入、扩大消费潜力的客观需要。
（三）畅通经济循环，发掘内需潜力
统筹推进新型城镇化和乡村振兴。一方面，各城市要在公共服务均等化、完善社会保障、加强城市保障性住房体系建设等领域采取更多行动， 以吸引更多的农村人口进入城市；另一方面，要引导资金、人才、产业向农村合理流动，以充分发掘农村的优势和潜力。具体如吸引资金和人才下乡，用现代经营理念改造传统农业；进一步盘活农村建设用地，吸引城市人口到农村养老、创业； 依托独特的区位、文化优势发展乡村旅游、民宿；等等。
要统筹国内发展和对外开放。当前，各国都在采取措施增加本国供应链的韧性和可靠性。我们要统筹国内国际两个大局，加快构建新发展格局。对外，不仅要推动要素流动型开放，推动商品、服务、资金、人才流动；还要推动制度型开放，通过统一规则规制、管理流程、技术标准降低商品、要素跨境流动的门槛。对内要做好补链、延链、升链、建链工作，不断增强产业可靠性和安全性，推动经济实现安全发展。
要统筹区域协调发展。加强主体功能区建设，进一步发挥粤港澳、长三角、京津冀、长江经济带、成渝地区双城经济圈等的带动作用。进一步推进建设全国统一大市场，推动生产要素自由流动。清理各类投资补贴，遏制地方间无序竞争，消除地方壁垒。
（四）扎实推动共同富裕， 促进社会和谐
我国已进入“扎实推动共同富裕”的发展阶段。推动发展成果共享，三次分配都要作出相应的调整。从初次分配看，要完善企业制度，提高职工地位。要推动完善公司法人治理结构，切实保障工人合法权益；要推动实行集体工资谈判制度，改变员工相对于企业的弱势地位；要完善国有资本经营预算，抽调更多国有资本收益（乃至国有资本存量）用于发展社会事业；要引导企业积极履行社会责任，保障职工收入随企业效益提高而持续增长。从再分配环节看，要聚焦1%的高收入人群，加强所得税执法；要全面清理、大幅缩减政府对企业的补贴，把财政资金更多用于增加提供公共服务；还要增加财政投入， 强化社会保障制度的再分配和托底功能，通过公共服务均等化托底低收入群体、特定人群的消费水平。在第三次分配环节，则要塑造回报社会的氛围，鼓励慈善、捐赠事业发展。推动实现共同富裕，必须正确处理公平和效率的关系， 避免陷入“杀富济贫”“杀鸡取卵”的误区，坚持在高质量发展中实现共同富裕。
成功改革的关键是治理体系和治理能力现代化
准确、完整、全面贯彻新发展理念、着力推动高质量发展，注定了中国的政府必然是大政府、强政府，我们只有牢牢把握治理体系和治理能力现代化这个关键，才能够切实提高政府工作效能，把政府该做的事情切实做好；才能够把“无形之手”和“ 有形之手” 有机结合起来，实现经济体系总体效能的最大化。
（一）把“有限政府”的理念切实落到实处
必须深刻地认识到，受资金、人力和技术条件等因素制约，政府不可能“ 把所有事情都揽下来”。超越条件和可能去追求过高的目标，其结果往往是各项目标都不能得到确切的保证，最终损害的是政府的形象和声誉，损害的是法治精神和市场机制。现代财政作为国家治理的重要支柱，在推动建设“有限政府”方面可以发挥重要的作用。应加快中期预算改革、权责发生制政府会计制度改革、财政透明度改革、政府债务管理改革，切实改变政府“计划与财政两张皮”现象，在“保基本、保重点、保优先”过程中推动政府职能向基本职责、法定义务、保障和改善民生等重点领域聚焦，切实遏制政府职能的无序扩张，推动“ 有限政府”建设不断取得新的进展。
（二）发起一场“ 效率运动”，全面提升政府工作效能
应根据政府履职的不同特点有针对性地采取措施，扩大民主参与、提升法律法规质量、优化执法工作流程、加强执法资源保障、强化外部监督，多渠道入手提升政府工作效能。
完善宏观经济治理，推动经济实现可持续的稳定增长。要高度重视当前经济运行面临的下行压力，做好稳增长工作。完善宏观调控最主要的是搞好财政、货币政策设计。积极财政政策的设计应该涵盖政府全部的收支活动。不包含地方融资平台收支活动的财政政策设计是不完整的，也是无法有效引导社会预期的；同样，政策性开发性金融工具的实质就是财政赤字，也应该被纳入政府收支的范围。类似的，在确定基准利率时，只有既考虑市场供求态势的变化，又充分考虑未来一段时间物价水平变动的趋势， 货币政策设计才是预防性的、主动的。只有切实提高利率杠杆的灵活性，才能切实消除货币政策操作所体现的被动适应性、顺周期调节特征，显著提高货币政策的效果。要切实提高财政、货币政策的透明度， 充分说明政府宏观调控的行为规则，明确决策依据和政策目标，在广泛接受社会监督的过程中更好地引导社会预期。当前，房地产市场的深度调整已经影响到地方财政运行，并给中小银行带来经营风险。要从战略全局的高度及早谋划财政体制改革和地方政府债务管理改革，及早谋划中小银行的风险防范和处置，把系统性风险消灭在萌芽状态。
以全面依法行政为突破口，提高政府监管执法水平。伴随着党的领导的全面加强、执法能力的全面提高，需要对既有的各类法律法规、监管标准开展系统性梳理，一些不再合乎时宜的制度性规定要进行系统优化。在监管执法环节，各级政府应把工作重点放在依法行政、依法治国上，通过严格执法把政策压力传导给市场主体，引导其行为发生改变。要坚决避免出现“一人得病，全员吃药”的权力任性现象。
以扩大民主参与为切入点，提高公共服务水平。应坚持结果导向，大幅向基层政府放权，通过削减程序性要求和考核指标鼓励基层政府（事业单位）创造性地开展工作。同时，还要积极扩大公众参与、不断改进政府公共服务，提高公众对政府工作的满意度。
（三）把有效的市场、活跃的社会挺在前面
当前，无论是考虑问题还是布置工作，一些地方和部门习惯于把全社会力量动员起来，搞“群策群力”；对于不合意的社会现象直接动手，亲自指挥，其结果就是损害了相关部门和社会机构独立开展业务的自主精神。当前我国社会投资信心不足，一个重要原因就是一些社会机构（机制）的功能出现了一定程度的弱化。要推动国家治理现代化，需要充分调动市场和社会两方面的积极性。
作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员