加强数字政府数据标准建设

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张 亮 黄 金

数字时代,互联网、大数据、人工智能等数字技术发展正驱动数字政府建设加速推进。“ 让数据多跑路、群众少跑腿”是我国数字政府建设的重要理念,而不同政务系统的数据标准是否统一,是数据能否“跑起来”的关键。可以说, 政务数据标准化是数字政府建设的基础性工程,对于提升数字政府建设的规范化水平意义重大。

我国政务数据标准建设的现状

我国高度重视数字政府标准体系建设,制定出台了《关于加强数字政府建设的指导意见》《全国一体化政务大数据体系建设指南》等政策文件,不断推进数字政府领域国家标准、行业标准、地方标准与团体标准的研制,着力解决各层级、各部门间的“ 数据壁垒”,有效提升了政务数据的流通效率。但与此同时,仍存在一些亟待解决的问题。

一是部分关键数据标准缺失。从政务数据全环节看,数据的采集、确权、挖掘、共享、开放、存储等方面存在不同程度的标准缺失。例如,我国不断推进政务数据向社会开放, 但由于数据开放目录、权属标准、数据提供方与需求方权责标准等关键标准缺失或不完善,降低了政府开放数据的积极性,影响了社会利用数据的效率。

二是许多政务系统的数据标准不统一。在数字政府建设初始期,统一的数据标准较少,各部门委托不同企业建了大量政务系统,导致数据标准“ 百花齐放”。再加上标准执行考核机制不完善、基层人员缺乏专业指导等,导致部分已有标准难以有效执行。例如, 养老金发放需核实法院涉刑数据、卫健死亡数据、民政火化数据等近十个部门数据,但由于系统标准不统一、数据分散、共享不及时等原因,一些地方出现养老金误发的现象。

三是国内国际政务数据标准衔接不够。随着全球数字贸易的快速发展,我国与国外数据交互、监管互认的需求日益增多,政务数据标准衔接的必要性凸显。以电子发票为例, 欧盟泛欧线上公共采购平台(P E P P O L)电子发票体系在欧盟、美国、新加坡和新西兰等地应用广泛,是重要的发票国际标准之一,我国发票标准尚未与该标准有效衔接。

国外开展政务数据标准建设的主要做法

欧美国家非常重视政务数据标准建设,以推动数据共享开放,更好释放数据价值,为我国提供了一定参考借鉴。

一是设置政务数据标准专门机构或职能部门。欧美一些国家设立了政务数据标准专门机构,或在数字技术相关机构中强化数据标准建设职能。2020年,英国成立数据标准局(D S A),主要工作包括指导协调政务数据标准工作、制定政务数据标准、完善标准全生命周期管理规则、确定标准管理责任人、制作政务数据标准工作最佳实践指南、在政府部门推广数据标准、与国际机构合作开展数据标准制定工作等。2011年,法国专门设立政府数据开放办公室Et alab,负责制定政府数据开放的标准规范、路线图等,成效明显。2 0 2 2 年,美国宣布成立网络空间和数字政策局(C D P),下设三个职能部门,其中国际信息和通信政策部的重要职能之一是与盟友国合作制定有关新兴技术的标准和规范。

二是强化政务数据标准建设的法治保障。欧盟注重加强数据治理法治建设,尤其是2018年实施的《通用数据保护条例》(G D P R)在全球具有重要影响力。2022年,欧盟公布了《数据法案》(D a t a A c t) 草案,要求欧盟的标准化组织起草云服务互联互通的标准规范,要求数据处理服务商将技术标准、合同标准与欧洲标准兼容,以确保不同服务商数据系统的互通性。

三是注重吸纳行业协会等多元主体参与标准制定。德国标准工作处于全球领先地位, 关键因素之一是非常重视发挥非营利组织德国标准化协会(DIN)的作用。该协会下设许多标准委员会,聚集了3万多名各领域专家,共同协商制定包括政务服务在内的绝大多数领域的数据标准,并代表德国参加欧洲与国际标准机构相关工作。虽然该协会的标准是推荐性而非强制性的,但由于协会的权威性、参与的广泛性与标准的科学性,标准得到了充分有效执行,且有大量标准被国际组织采纳上升为国际标准。美国也注重发挥利益相关者作用,如美国食药监管局(F D A) 为解决数据标准不统一导致的监管效率低下等问题,建立了数据标准咨询委员会负责统筹协调标准的需求评估、开发与推广等工作,并广泛吸纳政府部门、科研机构、行业协会、企业等利益相关者围绕药品全生命周期研制数据标准。

四是重视提升国际标准制定的话语权。数字时代,对技术标准的主导权直接关系到国家的话语权。截至2020年, 由美英德法日主持和主导的技术方面国际标准数量占全球标准的9 0%– 95%,而我国仅占1.8%。根据相关报告数据, 美国在国际标准制定中占主导地位,而中国的代表性还远未达到应有水平,尤其是与其经济权重相比。英国在2022年发布的新版《英国数字战略》(U K D S)中明确提出加强与全球数字技术标准机构合作、倡导建立全球数据流动标准,以提升英国数字标准制定的全球领导地位。

加强我国政务数据标准建设的对策建议

建议统筹推进政务数据标准建设,加快健全数据标准体系,促进标准落地实施,为数字政府建设提供有力支撑。

一是加强政务数据标准建设的统筹协调与法治保障。建议相关部门加强统筹协调,统筹考虑跨层级跨部门数据共享、政务数据向社会开放、国内国际政务数据标准衔接等关键问题,健全政务数据基础制度建设。加强政务数据全环节标准研制,推动形成以国家标准为基础,以行业标准、地方标准与团体标准为有效补充的政务数据标准体系。强化法治保障,在数字中国、数字政府相关文件以及《数据安全法》的政务数据安全与开放等法条的配套政策中,明确政务数据标准相关内容。统筹发展与安全,根据数据的类型、内容、规模、来源以及泄露后对公共安全的危害程度等,建立政务数据分级分类保护标准,有力保障数据安全。

二是强化指导评估以推动数据标准落地实施。充分发挥政府采购的政策引导功能,明确要求投标人提供的政务系统必须满足国家标准,并将满足程度列入审查、评分与验收标准,对于不符合国家标准的不予验收通过。加强数据标准的宣传培训,提高各地各部门对数据标准重要性的认识。针对性编制政务系统操作指南,对相关人员开展数据采集方法、数据填报流程等方面培训。建立健全数据标准执行的评价体系,积极运用第三方评估、用户满意度评价等方式开展评估。

三是完善已有政务数据平台的互通互认机制。推进政务系统的集约化建设,建议采用省级统建或省市两级分建的模式,建设和完善地方政务数据平台,减少重复建设与浪费。充分发挥全国一体化政务服务平台、国家数据共享交换平台等系统的数据共享枢纽作用,提高地区间、部门间数据共享水平。积极推动各类数据标准和数据接口互认,提高政务数据跨地区、跨部门、跨层级的流通效率。

四是支持科研机构、行业协会与企业等参与政务数据标准研制。鼓励科研机构深入开展政务数据权属等重点难点问题的研究,提出针对性政策建议。充分发挥全国行政管理和服务标准化技术委员会、全国信息技术标准化委员会、中国互联网协会、中国通信标准化协会等相关行业协会作用,鼓励其围绕政务数据关键环节组织专家参与标准研制。引导电信、互联网企业发挥技术、人才等优势,积极推荐专业人才参与国内、国际数据标准研制,在政务系统产品中主动严格落实国家及行业标准。

五是积极与国际标准机构开展合作交流。加强与国际标准化组织(IS O)、国际电工委员会(IE C)、国际电信联盟(IT U)三大国际权威标准机构及其他组织的合作,积极参与政务数据共享开放、政务云、政务数据中心、数据跨境流动等方面国际标准与规则的研制工作。借鉴国际标准建设经验, 不断完善我国政务数据标准, 积极开展数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面的国际交流合作,促进我国政务数据标准与国际标准接轨。积极推荐我方人员竞选担任国际组织及相关秘书处、工作组负责人,提高我国在政务数据国际标准制定方面的话语权。

作者分别为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员;国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员

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