王社坤 张伟斌
2023年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》（下称《黄河保护法》）正式施行。《黄河保护法》是继《长江保护法》之后我国制定的又一部流域性专门法律，是全面推进国家“ 江河战略”法治化的标志性立法，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了更加坚实的支撑。本文系统梳理《黄河保护法》的立法背景与意义，对法条的亮点进行解读， 同时展望其实施前景。
《黄河保护法》的立法背景与意义
黄河是中华民族的母亲河，塑造了中华民族自强不息的民族品格；黄河是中华文明的象征，是中华文明的发源地和摇篮。治理黄河历来是治国安邦的大事。新中国成立后， 特别是党的十八大以来，在生态文明建设的全局谋划下，黄河治理保护工作取得了举世瞩目的成就。但是，黄河特殊的水情河势，使得黄河成为全世界泥沙含量最高、治理难度最大的河流之一。当前黄河流域仍存在一些由各种主客观因素所导致的突出困难和问题。一方面，“多淤、多决、多徙” 的黄河生态环境脆弱；另一方面，黄河流域高质量发展不充分、民生发展不足。正是基于对黄河流域治理重要性、紧迫性的准确判断，以习近平同志为核心的党中央将黄河流域生态保护和高质量发展确立为国家战略。
随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略， 制定黄河流域专门法律成为以法治思维和法治方式回应新时代流域治理需求的普遍共识。2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过《中华人民共和国黄河保护法》，成为“ 江河战略”法治化的又一部标杆性立法。
《黄河保护法》是以法律形式全面贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示和党中央决策部署的重要举措，是强化黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法治保障的迫切需要，为保障党的二十大擘画的生态蓝图一绘到底、国家战略从纸面规划持续落实到发展实践提供了坚实的立法根基。
《黄河保护法》也进一步完善了中国特色社会主义法律体系，其所规定的流域协调机制、监管机制、公众参与机制等制度安排不仅提升了黄河流域保护治理能力和现代化水平，而且有助于发挥立法的引领和推动作用，做到重大改革于法有据，保证顶层设计的科学性、严肃性和权威性，是完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系的客观要求， 是推进全面依法治国的重要举措。
《黄河保护法》的亮点解读
《黄河保护法》是针对黄河流域特点“ 量体裁衣”制定的专门法律，是一河一法的中国方案、中国智慧。《黄河保护法》紧紧抓住了黄河保护的主要问题，充分总结了黄河保护的经验，对黄河保护作出了系统性、整体性的制度安排，其内容亮点主要体现在以下五个方面。
（一）树立保护优先理念
《黄河保护法》落实“重在保护、要在治理”的战略要求，旗帜鲜明地树立了“保护优先”的立法理念。
首先，在立法目的条款中将“ 为了加强黄河流域生态环境保护”置于首位予以突出强调。
其次，在章节结构安排上，将“生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好体现了黄河流域生态保护和高质量发展“ 重在保护、要在治理”的要求，更加突出了“保护优先” 的立法定位和理念。
最后，在具体内容上，除了借鉴《长江保护法》的经验，规定了水生生物完整性指数评价体系、重点水域禁渔、矿山生态修复等制度外， 《黄河保护法》还根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域面临的特殊问题，对地下水超采、水土流失、土地沙化等突出生态环境问题进行了有针对性的制度安排。
（二）贯彻统筹推进策略
《黄河保护法》以水为核心、河为纽带、流域为基础，立足黄河流域山水林田湖草沙冰的整体性，有效贯彻了统筹推进的总体策略。
一方面，《黄河保护法》打破了既有生态环境保护立法中单目标、单要素立法的惯性，在同一部法律中实现了针对水环境、水生态、水资源、水安全等不同目标的法律规范的融合贯通，实现了针对流域内水体、河岸以及上下游、左右岸等不同要素的法律规范的有机融合，保障了全流域一盘棋、统筹推进和综合治理的立法目标的落地。
另一方面，《黄河保护法》在确认流域自然属性与经济社会属性的基础上，彰显了流域的文化属性，设专章“ 黄河文化保护传承弘扬”，对黄河流域公共文化服务、文化历史研究、文化资源数据库、文化遗产保护、文化公园建设、文化产业发展、文艺作品创作、文化宣传和国际传播等作出相应的规定。《黄河保护法》将文化保护纳入流域法治的内涵之中，实现了环境、生态、资源、安全、文化的“五水”统筹，为黄河流域大保护和大治理格局注入了新的内涵。
（三）优化体制机制保障
针对流域治理中分散管理、各自为政的弊端，《黄河保护法》借鉴并发展完善了《长江保护法》所创设的流域协调机制，形成了“ 重大事项国家统筹+重点事项流域机构统管+相关事项省际协调合作”的流域治理体制机制。
首先，《黄河保护法》明确规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调相关工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等， 协调跨地区跨部门重大事项， 督促检查相关重要工作的落实情况。
其次，《黄河保护法》在《长江保护法》创设的国家流域协调机制、省际合作协同机制的基础上，明确了黄河流域管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构的流域管理职能。具体而言，水利部黄河水利委员会及其所属管理机构依法行使流域水行政监管职责， 为黄河流域统筹协调机制相关工作提供支撑保障；生态环境部黄河流域生态环境监管机构依法开展流域生态环境监管相关工作。
最后，《黄河保护法》优化了省际合作协同机制。一方面，依托“河湖长制”建立了黄河流域省际河湖长联席会议制度。另一方面，黄河流域相关地方可以根据需要在地方性法规和地方政府规章制定、规划编制、监督执法等方面加强协作；可以建立执法协调机制， 对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件依法开展联合执法；可以组织开展黄河流域司法协作。这就进一步丰富和完善了黄河流域治理的省际协作机制。
此外，为进一步提升黄河流域治理的科学性、有效性， 《黄河保护法》还要求黄河流域统筹协调机制，建立健全黄河流域信息共享系统，组织建立智慧黄河信息共享平台，提高科学化水平，共享黄河流域生态环境、自然资源、水土保持、防洪安全以及管理执法等信息。设立黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会，对黄河流域重大政策、重大规划、重大项目和重大科技问题等提供专业咨询。
（四）坚持问题导向
《黄河保护法》坚持以解决黄河突出问题为导向的立法思路，针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱等现状和特点，对特定区域、特定问题制定了特别的制度措施，为黄河保护提供了详实的“说明书”“任务单”，打出了制度“组合拳”。
首先，针对水资源短缺这一黄河流域最大的矛盾，《黄河保护法》专设“水资源节约集约利用”一章，确立了“量水而行、节水为重”的基本原则。一方面，明确要求优化国土空间开发保护格局，促进人口和城市科学合理布局，构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系，并从法律层面建立了黄河水量统一调度、取用水总量控制、强制性用水定额等水资源刚性约束制度。另一方面，明确规定国家在黄河流域强化农业节水增效、工业节水减排和城镇节水降损措施，有效实现水资源节约集约利用， 推进节水型社会建设；并构建了由用水计量、行业节水、水价、再生水管理等构成的节水制度体系。
其次，针对水沙关系不协调这一黄河复杂难治的症结， 《黄河保护法》抓住“ 牛鼻子”，专设“水沙调控与防洪安全”一章，打出水沙调控和防洪安全的“ 组合拳”。根据黄河水沙治理实践经验，《黄河保护法》将调水调沙确立为解决黄河水沙关系不协调的根本途径之一。一方面，明确要求实行水沙统一调度制度，对编制水沙调控方案、防御洪水方案、洪水调度方案、防凌调度方案等作出规定，对黄河滩区治理、河湖管理和保护、河道治理、河道采砂管理、水库库区管理等也作出规定。另一方面，规定在黄河流域组织建设水沙调控和防洪减灾工程体系，完善水沙调控和防洪防凌调度机制，保障防洪安全。
再次，针对黄河流域生态环境脆弱的问题，《黄河保护法》更加突出“保护优先”的立法理念。一方面，明确国家加强黄河流域生态保护与修复，坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理；并要求编制黄河流域国土空间生态修复规划，组织实施重大生态修复工程，统筹推进黄河流域生态保护与修复工作。另一方面， 根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护与修复的要求，有针对性地实施维持河道湖泊天然状态、生态修复工程、防沙治沙、水土流失防治、小流域综合治理、整沟治理、淤地坝建设、生态补水等制度措施。
最后，为解决黄河流域高质量发展不充分、民生发展不足的问题，《黄河保护法》专设“促进高质量发展”一章。一方面，明确规定黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型， 以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局；同时规定应当协同推进黄河流域生态保护和高质量发展战略与乡村振兴战略、新型城镇化战略和中部崛起、西部大开发等区域协调发展战略的实施。另一方面，规定黄河流域内的地方人民政府应当推动制造业高质量发展和资源型产业转型，以产业结构、能源结构、交通运输结构优化升级为目标。经济发展要与自然资源的禀赋、生态的阈值相适应， 因地制宜发展特色优势现代产业和清洁低碳能源。
（五）强化问责机制
《黄河保护法》既强调“ 督政”又重视“ 督企”，契合了现代环境治理体系中“政府主导、企业主体”的基本要求。
《黄河保护法》延续了近年来生态环境保护中“提高违法制裁力度”的一贯思路。一方面，构建了由行政责任、民事责任、刑事责任和公益诉讼组成的完整问责体系；另一方面，将针对企业违法行为的行政处罚上限提升至五百万元， 并规定可以实行“双罚”。
《黄河保护法》是对政府责任要求最多的法律之一， 122条中有84条规定了政府及相关部门的责任和监督措施， 占法律条文总数的68.9%。通过强调政府责任，进一步厘清了部门履职边界，理顺中央和地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系， 可以有效解决“谁都可以管、谁都不愿管”以及部门间监管方法、尺度和标准不一致等问题。为确保政府切实履责， 《黄河保护法》还规定了地方政府负总责和考核评价制度、对地方政府约谈制度、向人大报告制度等监督性措施。
《黄河保护法》实施进展与展望
自2022年10月《黄河保护法》颁布以来，各部门、各地区在推动《黄河保护法》实施方面采取了各种措施。
一方面，开展了《黄河保护法》的宣传教育。生态环境部专门印发了《关于宣传贯彻〈中华人民共和国黄河保护法〉的通知》，水利部也结合第三十一届“ 世界水日”、第三十六届“ 中国水周”组织开展了“ 贯彻实施黄河保护法 携手共护母亲河”主题活动。各部门、沿黄各地区组织学法活动，邀请专家学者解读阐释《黄河保护法》的新规定、新制度、新精神、新举措。
另一方面，针对《黄河保护法》中的具体规定开展专项实施行动。农业农村部根据《黄河保护法》的新要求印发了《农业农村部关于调整黄河禁渔期制度的通告》，并联合公安部开展了黄河禁渔专项执法行动。水利部根据《黄河保护法》黄河干支流统一调度的原则，印发了《关于批准下达2022年7月至2023年6月黄河可供耗水量分配及非汛期水量调度计划的通知》。甘肃省发布了《贯彻落实〈中华人民共和国黄河保护法〉全面强化河湖管理2023年行动方案》， 要求进一步夯实河湖长制责任制体系，水域岸线管控不断增强，常态化规范化清理河湖 “四乱”，侵占河道、妨碍行洪等问题动态清零。此外，各部门、各地区也通过各种方式开展协作，进一步推动《黄河保护法》的落地实施。水利部、最高人民检察院决定在2023 年4月—12月开展黄河流域水资源保护专项行动，充分发挥水行政执法与检察公益诉讼协作机制作用，进一步贯彻落实《黄河保护法》。在最高人民法院的组织下，沿黄九省区法院签署了《司法服务黄河流域生态保护和高质量发展山西倡议》，通过司法协作为黄河保护提供司法保障。
法律的生命力在于实施， 法律的权威也在于实施。自颁布以来，《黄河保护法》在黄河流域生态保护和高质量发展战略落地实施的征途上迈出了坚实的一步，但要真正实现“一法安黄河”的目标，还需要在《黄河保护法》的实施上付出更多努力。
首先，需要尽快将黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制落到实处。作为回应流域治理整体性要求的重大制度创新，《黄河保护法》中规定了国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，但未对此种协调机制的组织方式、启动程序、责任承担等内容进行更加详细的规定。因此，需要尽快制定相应的配套文件，对流域协调机制的实施具体化，以确保最大程度发挥流域协调机制的作用。
其次，各部门、各地方应当切实履行法律规定的职责， 对《黄河保护法》中所要求制定或确定的二十余项方案、清单、范围、目录、名录、定额、指标、标准、规范或者具体办法，应当及时制定或确定。建议进一步明确制定配套实施规定的时间和程序要求，建立健全督促反馈机制，加强配套文件制定的督促指导，保证各项制度有效实施。
最后，各地方要充分发挥地方能动性，立足于地方的实际情况和现实需要，通过地方协同立法、跨区域协同执法、司法协作等方式，进一步细化国家立法的原则性规定并落实到位。
《黄河保护法》的颁布实施开启了新时代的“ 黄河大合唱”，学好、用好、守好《黄河保护法》，黄河必将成为造福人民的幸福河。
作者分别为西北大学环境资源治理研究中心主任、教授；西北大学法学院硕士研究生
资料链接：
《中华人民共和国黄河保护法》共计11章12 2条2.1万多字，与我国其他相关资源环境的法律比较，该法的章数、总则条数和字数最多。该法涉及提到的主要行（产）业多达18个； 该法明令禁止的条款多达17处，不得行为的条款10处，严格控制的条款5 处、严格限制的条款4 处；“控制”二字出现28次、“限制”二字出现7次。
2 0 2 1年5月，国务院办公厅印发《国务院2 02 1年立法工作计划》，其中明确黄河保护法草案拟提请全国人大常委会审议。
2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议对黄河保护法草案进行第一次审议。
2 0 2 2年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议对黄河保护法草案进行第二次审议。
202 2年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对黄河保护法草案进行第三次审议，并表决通过《中华人民共和国黄河保护法》。
2 0 2 3 年4月1日，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行。
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