李 璐 范宪伟 王 哲 李 琦
城市是我国人口和产业集聚的重要场所。新冠肺炎疫情暴发以来，不同层级和类型的城市接连不断受到疫情影响，对产业发展和人民生活造成较大影响。在这一背景下回头看，全面增强不同类型城市应对突发公共卫生事件的能力，确保城市生产生活正常运行，具有极强的政策和现实意义。应坚持底线思维、“平战结合”，聚焦“补短板、强弱项、提质量”，分阶段分步骤统筹优化、科学配置公共卫生服务资源，明确不同类型城市应对突发公共卫生事件资源要素配置标准，完善公共卫生风险研判、评估、决策、防控协同机制，增强城市发展韧性， 提升城市应急防范能力、救援能力和保障能力。
不同类型城市应对突发公共卫生事件时存在的问题
（一）城市群、都市圈是公共卫生资源富集区，但区域联防联控机制不够健全、核心城市的防控压力大
城市群、都市圈是支撑全国经济增长、促进区域协调发展的重要平台，人口密集、流动性大，是我国公共卫生资源富集的地区。目前，我国19个城市群集聚了全国约3/4的医院、80% 的床位和执业（助理）医师。但由于突发公共卫生事件为属地管理，城市群、都市圈内应对突发公共卫生事件的区域联防联控机制不够健全，核心城市的防控压力较大。
（二）超大特大城市是应对突发公共卫生事件资源最集中的地区，但遭遇风险的等级具有明显的“放大效应”
超大特大城市人口规模大、密度高、流动性强，且集聚了我国最丰富、最高端的公共卫生资源。目前，我国共有21个超大特大城市，其中，北京、上海、广州三地拥有全国排名前100位的医院48家。高度集聚、高速流动的人口，使得超大特大城市公共卫生事件发生的概率和风险应对的难度成倍增加，城市公共卫生安全风险具有明显的“放大效应”。
（三）边境口岸城市输入型传染性疾病风险较高，收缩型城市等中小城市应急体系和要素配置不足，短板突出
收缩型城市由于人口流出较多，人均公共卫生资源相对较为富集，但人才较为缺乏， 公共卫生应急服务能力较弱。边境口岸城市是“外防输入” 的重点，也是我国疫情防控的最大风险点。受制于经济社会发展水平、人员分布等，边境地区医疗卫生资源尤其是人力资源相对落后，较为缺乏的公共卫生资源配置难以应对规模化、聚集性疫情。
（四）县城是衔接城乡应对突发公共卫生事件的关键节点，但卫生资源总量不足、内部差异较大
县城是新型城镇化和乡村振兴的重要落点，也是城乡医疗卫生资源衔接的关键节点。目前， 除港澳台地区外， 我国共有2843个县级行政区， 集聚了全国近3/4的人口，占我国国土面积的93%，但医疗卫生机构床位数占全国床位总数的比例仅略高于50%，医院数仅占47.1%，卫生技术人员数仅占45.5%。目前，全国近1300 个户籍人口超30万的县（市、远郊区）仍未实现二甲医院全覆盖，尤其是中西部贫困地区缺口更大。县域卫生资源分布不平衡，不同地区间差异较大且呈现出持续扩大的趋势， 2013—2017年，我国县域每千名户籍人口拥有医疗机构床位数的标准差由1.78张升至1.94 张，表明县域间卫生资源差异呈拉大态势。
提升城市应对突发公共卫生事件能力的总体思路
在总体国家安全观的指导下，城市需要统筹发展和安全，正确处理改革、发展、稳定的关系， 坚持把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点。总体而言， 要明确不同类型城市传染病床位数、设备、重症救护、隔离场所、应急物资、专业技术人员等配置标准， 统筹做好应对公共卫生应急事件物资、设备、人员等储备，合理控制超大特大城市资源配置规模，提升城市群、都市圈一体化综合防控能力，重点向供需矛盾突出的地区和基层倾斜，着力提升基层应对突发公共卫生事件的服务能力。
首先，要坚持保障基本， 促进公平。统筹本地和外来人口，统筹优化、科学配置公共卫生服务资源，保基本、兜底线、强基层，重点向供需矛盾突出的地区和基层倾斜，保障常住人口享有各项服务权益， 推动公共卫生应急服务保障均等化和可及性。
其次，要坚持预防为主， 平战结合。强化风险意识和底线思维，坚持医防融合和早期预警，关口前移、抓早抓小、防微杜渐。立足当前、放眼长远、服务大局，加强资源和能力储备，补短板、堵漏洞、强弱项， 完善公共卫生风险研判、评估、决策、防控协同机制，提升应急防范能力、救援能力和保障能力。
再次，要坚持因地制宜， 分类施策。坚持需求导向，坚持差异化方针，推动公共卫生资源与人口流动规模、结构和趋势相适应，健全不同类型城市应对突发公共卫生事件的快速响应机制，提高各类城市重症医疗床位和医护人员配置水平，应对重大突发事件的医疗挤兑风险。
最后，要坚持统一指挥， 联防联控。健全集中统一高效的领导指挥体系， 完善防治结合、联防联控、群防群控机制， 强化部门职责、属地责任、社区管控、社会动员， 推进区域协同合作。在坚持全国“ 一盘棋” 的基础上， 差异化制定分级、分层、分流的精准化应对举措， 在突发事件下实现跨行政区的风险联防联控。
提升城市应对突发公共卫生事件能力的对策建议
坚持依照城市不同等级类型，按照短期、中期、长期相结合的思路，提前谋划、分类施策，持续强化城市应对突发公共卫生事件的能力，确保城市安全发展、平稳运行。
（一）推动城市群、都市圈等一体化发展、安全发展
短期来看， 着力补齐城市组团内短板弱项。依据“常态化联动发展，应急下分散管控” 策略， 突发应急情况下依据行政区划落实城市应急预案。京津冀地区重点强化周边农村地区应急处置，防控风险蔓延，优先确保首都快速有序地化解突发事件。长三角地区加强应急下基层组织管理和服务作用，强化上海、苏州等人口老龄化严重地区老年人等重点人群防护和救治。珠三角地区制造业集中、外来人口多， 须加强外地务工人员集中居住地人员排查和风险管控。
中期来看，强化城市间应急处置的能力建设。公共卫生应急处置隔离设施、疾控流调人员以及医疗服务体系配置、物资储备等分别依据区域人口规模和布局配齐，做到重大应急情况下中心城市先确保自身安全、再辐射支援周边。健全城市间突发公共卫生疫情联防联控机制，完善跨区域公共卫生应急管理体系，做到反应及时、应对有力。科学规划建设一批具备综合功能的城市间、城郊大仓基地，应急状况下就近调运生活物资。
长期来看， 构建城市之间必要的生态和安全屏障。优化城市群空间布局和城市建设格局， 注重都市圈内部“ 留白”，为突发应急管理预留城市空间。
（二）确保超大城市、特大城市优化体量、健康发展
短期来看， 依据人口规模、城乡结构、空间布局等配齐医疗卫生资源。依据常住人口规模和分布，兼顾常态需求和应急响应，动态完善城市医疗卫生服务体系设施设备等要素配置，合理规划建设P3、P4 实验室等医疗卫生科研基地， 地级市至少建成1个P2实验室。明确公共卫生应急管理预案并实施演练，增强重大突发事件的应急处置、医疗救治和科研支撑能力。增强应急管理下政府各部门横纵衔接的统筹调度能力，充分发挥市场和社会力量联动作用，加强基层组织、治理和服务能力。
中期来看， 减少中心城区人口集聚度，引导和分流城市功能。避免中心城区人口和功能过密、物理空间“留白” 不足，向城市远郊、新城、副中心和周边城市有序疏解产业和人口，提高健康宜居安全水平。依据目标人口规模，超前高标准配套城市副中心的卫生应急处置和医疗救治资源配置，摊薄中心城区聚集性公共卫生风险，发挥应急下承接中心城区医疗救治需求的功能。
长期来看，合理控制和优化城市规模。引导超、特大城市加快转变发展方式，实现产城融合、生态友好、安全发展。城市规模和空间布局凸显以人为核心的发展理念，推动超、特大城市多中心、郊区化发展。医疗卫生资源布局和能力建设能够承担重大突发应急响应要求，并满足服务城市扩容的需求，起到辐射老城区、辐射周边组团的作用，保障人民群众安全、舒适、高品质生活。
（三）推进收缩型城市、边境口岸城市“补短板”，提质发展
短期来看，根据传染病传染率上限，充实突发公共卫生事件应急资源。按照“缺什么补什么”的原则，对应规模性疫情暴发实际上限需要，尽快充实传染病医院和相关科室、重症监护床位（I C U）、隔离场所、应急物资储备库等资源，多措并举增加公共卫生和基层群防群治人员规模，进一步完善口岸城市常态化疫情防控机制。
中期来看，健全平战结合的突发公共卫生事件应急处置机制。按照常态化、长周期的要求，建立健全平战结合的党政组织保障体系、社会动员机制，通过定期开展应急宣传演练、组织基层公共卫生人员培训，提升属地疫情处置规范化水平，全面增强突发公共卫生事件全流程全链条应急能力。
长期来看， 实施医疗卫生资源提质升级行动。对于收缩型城市，转变传统“做大规模”和“盲目扩张”的思路， 立足常住人口规模、分布演变和疾病谱变化趋势，做到精准发展，推动医疗卫生资源提质升级。对于边境口岸城市，增加高等级医院、医疗床位、卫生技术人员数量，推动区域医疗服务质量迈上新台阶。对于资源缺口较大、财政自主性较低的城市，在项目立项、资金、编制等方面予以更大倾斜。
（四）推动县城发挥城乡衔接功能，带动城乡一体化发展
短期来看，加快提高县城医疗卫生机构的综合防控救治能力。适度超前规划县城医疗卫生资源布局，强化县级公立医院疫情救治能力，推进基层发热门诊和发热哨点诊室标准化建设，形成对新发传染病风险更加广泛的哨点监测网格， 提升县城突发公共卫生事件“早发现”能力。
中期来看， 差异化推进重点县、特殊县医疗服务资源发展。对于卫生资源还存在较大缺口的县域， 重在“ 扩规模”，优先增加传染病科室床位、重症加强护理病房和卫生技术人员数量；对于床位和人员较为充沛，但功能发挥不充分的县域， 重在通过外引内联，促进优质资源更加充分下沉和医疗资源合理配置，“提质量” ； 对于国家医学中心和区域医疗中心所在地的县域， 重在通过完善机构间医疗协作网“ 促融合” ； 对于非医学中心省会城市和地级市所属的县域， 重在“ 强衔接”；对于边境县、民族地区县、“三区三州”县、乡村振兴重点帮扶县等特殊县域，重在“塑全能”。
长期来看，深化整合型医疗卫生服务体系建设。依托医疗集团、专科联盟、县域医共体等形式，进一步打通县城与本市、本省和周边省市高等级医院的合作“堵点”，促进优质医疗资源有效下沉，形成向上连接高水平医院，向下覆盖乡镇、村（社区）的新发传染病疫情多层次防控和救治网络，持续深化县域医卫有机融合发展。
作者单位：中国宏观经济研究院