蒙奕铭 高文书
我国已经进入中度老龄化社会，处于经济发展前列的18 个千万人口城市老龄化程度较高， 6 5 岁及以上老人比重占到全国的18%， 中心城区老龄化严重、郊区相对较轻的空间分布极不均衡。老龄化趋势是千万人口城市普遍要面对的问题，人口的流动成为改善人口结构的关键。在人口老龄化成为普遍现象的情况下，千万人口城市应优化人口流动相关政策，创造有利于创新的发展环境，吸引人口流入会使得全社会的生产力获得增长，提升劳动和其他生产要素边际生产率， 建设老年友好型城市， 探索老龄化社会的发展动能。
千万人口城市老龄化程度较高、结构趋同
老龄化已成为千万人口城市必须面对的客观现实。第七次全国人口普查显示，我国60 岁及以上人口为2.64亿，占人口总数的18.7%；65岁及以上人口为1.91亿，占人口总数的13.5%；2021年全国65岁及以上人口为2.01亿，占总人口数的14.2%，比2020年“七普”调查数据提高了0.7个百分点。全国336个地级及以上城市中，有149个城市65岁及以上人口超过城市总人口的14%。按国际经验标准，65岁以上人口占比超过14%为中度老龄化，因此， 2021年起我国整体已进入中度老龄化社会。2020年末，我国共有18个千万人口城市，分别为重庆、上海、北京、广州、深圳、天津、成都、郑州、杭州、武汉、哈尔滨、苏州、临沂、东莞、石家庄、西安、长沙和青岛，人口规模占全国总人口的19.5%。除深圳、东莞、广州、郑州外，其余14个千万人口城市65岁及以上人口占比均超过了10%，属于中度老龄化。由于人口的净流出，2021 年哈尔滨市总人口为943.2万人，比2020年净减少57.7万人， 实际已经跌出千万人口大城市序列。
我国千万人口城市的老龄化程度较高、结构趋同（见表1）。第一，老龄人口规模总量巨大。18个千万城市65岁及以上的人口总数高达3700万， 相当于加拿大整个国家的人口总数。第二，千万人口城市老龄化程度普遍较高。这是经济发展过程与人口转变过程统一的体现。从表1可以看出，65 岁及以上人口占比小于10%的三个千万人口城市全部位于外来人口占比较高的珠江三角洲地区。其余千万人口城市的老龄化程度严峻，其中天津、重庆、青岛、临沂、哈尔滨四地6 5 岁及以上人口甚至超过14%，属于中度老龄化城市。第三，老龄化程度较高的千万人口大城市集中在东北地区、中部地区、京津冀、长三角以及成渝城市群，千万人口城市老龄化空间分布显现。
迁移人口的流入改善城市人口结构。北京之所以能在户籍人口负增长的情况下老龄化程度还低于天津市，与大量外来年轻人的不断流入是密不可分的。2020年北京市户籍人口的自然变动减少了4万人， 但常住人口自然增长率仍为2.39‰，2021年北京市常住人口自然增长率为0.96‰，尽管常住人口增长趋势明显下降， 但非户籍人口的流入显著提升了城市整体人口的自然增长率。这种外来人口流入更是珠三角地区千万人口城市保持“ 年轻化” 的重要因素。2020年，广州的户籍人口占比仅是其常住人口的1/2，深圳和东莞的户籍人口占常住人口比重还不到1/3，大量外来移民的流入使“珠三角”的大城市老年人口占比保持在较低的水平。
千万人口城市老龄化的突出问题、挑战和趋势
千万人口城市中心城区老龄化严重、郊区相对较低，空间分布极不均衡， 养老医疗资源的空间配置不均。千万人口城市老龄化趋势上遵循人口自然增长和人口转变的规律， 空间分布上中心城区老龄化严重。如2020年，苏州、成都、重庆等城市出现中心区自然人口负增长的局面；北京市东城区和西城区也出现自然人口负增长，同时期大兴区和昌平区自然人口增长率达到5.13‰和4.71‰，远高于北京市人口增长的平均水平。重庆市中心城区渝中区的人口负增长更为严重，2020年渝中区人口自然增长率为—1 4 . 6 7 ‰ 。吸引外来人口，尤其是具有生产性、竞争性的人力资源是城市应对老龄化加剧的重要途径。但不同城市对外来人口的吸引力有显著差距，年轻人正在离开居住成本过高的大城市中心城区， 更倾向选择成本更低、机会更多的新兴城区。
千万人口城市整体老龄化趋势在加剧， 人口流出的城市老龄化程度尤其严重。过去1 0 年， 千万人口城市老龄化普遍加深， 主要原因包括两个方面： 一是人口的自然增长趋势放缓。我国居民预期寿命不断提高，出生率与死亡率急剧下降。在人口结构整体处于加速转型的过程中，经济发展较早的千万人口城市也更先面临这一冲击。二是人口流动。重庆市是千万人口城市中老龄化程度最严重的， 2020年65岁及以上人口占比为17.1%，2021年这一比重增加到17.75%；重庆市老年抚养比约为25%，远高于19.7%的全国平均水平。哈尔滨是老龄化排名第二位的千万人口城市， 65岁及以上老年人口占比已达14.65%。东北三省36个地级以上城市，已经全部进入中度老龄化，这是东北地区长期人口净流出的必然结果。哈尔滨是全国唯一一个人口负增长的省会城市，2021年哈尔滨市人口自然增长率为—2.0‰，其人口自然增长率连续下降、老龄化程度不断加剧。如果能吸引外来人口流入，就能有效缓解甚至逆转这些千万人口城市“变老”的速度。
人口老龄化趋势是千万人口城市普遍要面临的挑战， 人口老龄化加速演进对人口基数庞大的千万人口城市会造成巨大的冲击。第一， 老龄化会使资本、劳动和技术等生产要素禀赋结构发生变化。劳动年龄人口减少将带来劳动力成本不断上涨， 弱化社会创新能力。第二， 老龄化不仅对经济增长速度、就业规模与结构、储蓄（ 投资） 与消费模式等产生抑制作用， 也对千万人口城市医疗看护、家庭模式、居住安排、社会保障等社会民生领域提出巨大挑战。第三， 老龄化的加剧意味着更重的社会负担。不断增长的老龄人口给千万人口城市养老金运营的循环能力带来了极大挑战， 养老保险基金的结余在不断缩小， 养老金支付面临严峻挑战。
政策建议
老龄化的趋势不可避免， 积极应对人口老龄化已经成为国家战略。相对于人口的自然变动，城市人口的机械变动是可以干预的，人口流动的方向和规模在很大程度上取决于千万人口城市的发展环境以及吸引生产性人口流入的政策选择。面对人口老龄化带来的挑战， 千万人口城市应提前规划，积极应对。
创造有利于劳动年龄人口流入和创新的发展环境，是千万人口城市应对老龄化的根本， 也是提升劳动边际生产率、探索老龄化社会经济增长动能的关键。除重庆和哈尔滨，其他千万人口城市的人口转变过程和经济发展进程基本一致，有些还保持着有利于经济发展的人口结构，比如深圳和东莞。作为区域中心城市， 千万人口城市应通过建设更具包容性的制度体系，吸引劳动年龄人口流入。不仅缓解人口老龄化，更为重要的是，人口流动形成的结果并不是区域之间的零和博弈。人口流入更具竞争力的城市，会使得全社会的生产力获得增长，增加应对老龄化的物质资源。吸引劳动年龄人口流动的过程也是劳动作为生产要素与其他生产要素优化配置的过程， 有利于形成创新和全要素生产率提升的发展环境，提升劳动和其他生产要素边际生产率，促进经济发展。
通过完善政策体系、优化宜居环境、满足老年人的生活需求、提升为老服务质量，建设老年友好型城市是千万人口城市应对老龄化的理应之举。千万人口城市普遍为更具竞争力的城市，在应对人口老龄化上理应做出表率。一是改善城市公共服务水平，建设宜居宜业的环境，发挥集中养老的规模效应，提高养老资源的使用效率。二是老年友好型城市不仅仅是对“老年人友好”，完善的老年保障体系可以减轻年轻人的后顾之忧，使其更多投入创造性工作和商业活动中。三是增加养老的社会资本投入、提高养老服务质量， 扩大城市居家和社区养老服务改革试点范围， 推动社会力量参与养老服务。四是完善老年友好型市政公共设施，无障碍设施和建筑有助于老年人的健康和独立生活，降低人员照料负担，增加社会总体劳动供给数量。
及时应对人口年龄结构的空间分布差异，促进千万人口城市中心城区和郊区实现公共服务的均等化。在千万人口城市内部， 年轻人由中心城区向市郊迁移也已经形成趋势，中心城区的老龄化水平普遍高于城郊。加强中心城区基础设施更新改造， 使公共场所的基础设施更适宜老年人出行和生活。同时补上城市郊区教育、医疗资源等方面不足的短板，保障城郊基本公共服务的全面覆盖， 使流入的年轻人口在城郊也能获得大城市的优质教育、医疗及文化等资源。
作者分别为中国社会科学院人口与劳动经济研究所博士后，中国社会科学院大学博士生导师